QUEL EST LE CŒUR DU PROBLÈME ?

Trouver une solution durable signifie identifier un pays dans lequel les enfants ont le droit de résider et de vivre leur vie. Une solution durable est une solution sûre qui répond autant que possible aux intérêts supérieurs de chaque enfant à long terme. L'assurance d'un statut de résident de longue durée est essentielle pour garantir que les enfants migrants puissent exercer l'ensemble de leurs droits, y compris leurs droits au bien-être et au développement. Une solution durable peut impliquer l'intégration dans le pays de résidence, la réinstallation ou le regroupement familial dans le pays d'origine ou dans un pays tiers, toujours dans le cadre d'un accompagnement.

Les gouvernements doivent rechercher des solutions durables pour les enfants, qu'il s'agisse d'enfants au sein d'une famille ou d'enfants non accompagnés ou séparés. Toute décision concernant une solution durable aura des conséquences fondamentales à long terme pour l'enfant. Elle doit donc reposer sur une procédure formelle qui tiendra compte de ses intérêts supérieurs, de ses besoins de protection et de ses droits en tant qu'enfant. Cette procédure doit également garantir que l'enfant est bien informé et tenir compte de son opinion.

Les lois et politiques nationales relatives à la détermination du statut ont souvent été définies de manière fragmentée, les motifs de décision étant différents selon les lois, politiques et procédures. Cette situation commence à changer et une attention particulière est portée à l'élaboration de procédures de détermination des intérêts supérieurs des enfants non accompagnés et séparés, suite aux directives supplémentaires issues de sources et d'organismes de droit international tels que l'Observation générale N° 6 de la CIDE et le guide « Safe and Sound » du HCR et de l'UNICEF. Les procédures concernant les enfants au sein des familles sont essentiellement axées sur le statut des adultes de la famille, dont dépend totalement le statut des enfants à charge. On ne s'intéresse pas ou peu aux droits et aux besoins de ces derniers. Il s'agit notamment des procédures concernant l'accès des enfants à l'enregistrement des naissances et à l'acquisition d'une nationalité. Dans certains pays européens, les parents doivent posséder des papiers en règle ou une résidence légale afin de pouvoir effectuer ces démarches, faute de quoi l'enfant serait considéré comme apatride. Toutefois, les intérêts supérieurs de l'enfant ont également fait l'objet d'une attention croissante à l'échelle internationale dans le cadre de ces procédures, plus récemment dans les Observations générales n° 22 et 23 du Comité des droits de l'enfant. 

La coopération transnationale entre États peut également constituer un élément important dans l'identification et la mise en œuvre de solutions durables axées sur les intérêts supérieurs de l'enfant. Au niveau européen, l'attention et les actions dans ce domaine doivent être renforcées (voir également les sections Actualités consacrées à la solidarité et à la coopération entre les États membres de l'UE et au respect des droits des enfants migrants dans le cadre de la politique extérieure de l'UE).

QUELS DROITS DE L'ENFANT SONT EN JEU ?

Les intérêts supérieurs de l'enfant, et la manière dont tous ses droits sont respectés, sont des éléments importants pour guider le choix d'une solution durable. Au cœur du processus de solution durable, il faudra veiller à ce que l'enfant puisse s'épanouir dans un environnement qui réponde à ses besoins et respecte ses droits tels que définis par laCIDE. Les droits définis par laCIDE sont regroupés en rubriques utilisées dans la présentation de rapports par les pays au Comité des droits de l'enfant (examen périodique). Ces rubriques, utilisées par les gouvernements nationaux pour la soumission de rapports au Comité des droits de l'enfant des Nations Unies, constituent une référence utile. Les rubriques suivantes sont plus particulièrement axées sur la recherche et la mise en œuvre de solutions durables : principes généraux, violence contre les enfants, droits civils et libertés, milieu familial, mesures de placement alternatif et de protection spéciale.

Des conseils particulièrement pertinents sur les solutions durables peuvent également être tirés des Observations générales du Comité des droits de l'enfant des Nations Unies , notamment :

l'observation générale n° 6 (2005) : traitement des enfants non accompagnés et des enfants séparés en dehors de leur pays d'origine

l'observation générale n° 12 (2009) : Le droit de l'enfant d'être entendu

Observation générale n° 13 de l'article 19 de la CIDE : Le droit de l'enfant de vivre à l'abri de toute forme de violence

l'observation générale n° 14 (2013) sur le droit de l'enfant à ce que son intérêt supérieur soit une considération primordiale (article 3, paragraphe 1)

l'observation générale conjointe n° 3 du CMW et n° 22 du CRC sur les principes généraux dans le contexte des migrations internationales

l'observation générale conjointe n° 4 du CMW et n° 23 du CRC sur les obligations des États, en particulier en ce qui concerne les pays de transit et de destination, dans le contexte des migrations internationales.

QUELS SONT LES POLITIQUES ET INSTRUMENTS DE L'UE PERTINENTS ?

L'UE ne propose pas d'instrument juridique uniquepour trouver des solutions durables destinées aux enfants migrants, qu'ils soient non accompagnés ou en famille. Au lieu de cela, différents instruments juridiques s'appliquent selon que l'enfant est l'enfant de migrants en séjour régulier ou de bénéficiaires d'une protection internationale, qu'il recherche une protection internationale, qu'il soit victime de traite ou qu'il relève du champ d'application de la directive retour. Il existe plusieurs politiques et instruments de financement transversaux de l'UE en rapport avec ce thème.

Tout

§  Dans une communication de la Commission européenne sur la protection des enfants migrants (avril 2017) :« Les solutions durables sont primordiales afin d'établir sur le long terme une situation de normalité et de stabilité pour tous les enfants. L'identification de solutions durables doit porter sur toutes les options, telles que l'intégration dans un État membre, le retour dans le pays d'origine, la réinstallation ou le regroupement familial dans un pays tiers. Dans tous les cas, il est essentiel que l'intérêt supérieur de l'enfant soit déterminé de manière approfondie. » (p. 11)

§  Conclusions du Conseil sur la protection des enfants migrants (juin 2017) : « Soulignons que l'intérêt supérieur de l'enfant doit guider toutes les actions ou décisions concernant les enfants et être un facteur clé dans l'évaluation du caractère approprié de toutes les solutions durables à travers un mécanisme de réinstallation, d'intégration ou de retour, en fonction de chaque situation et des besoins ».

§  Le plan d'action pour l’intégration des ressortissants de pays tiers (Communication CE 2016) prévoit des mesures pour promouvoir l'intégration de tous les enfants migrants, à l'exception des enfants sans papier/résidents irréguliers.

§  Les gouvernements peuvent employer divers outils de financement de l'UE pour promouvoir les droits des enfants migrants. Avant la tenue du Forum européen pour les droits de l'enfant organisé par l'UE en 2016, dont le thème central était les enfants migrants, la Commission européenne a produit un document de référence (révisé le 5 février 2018) qui donnait un aperçu de la nature et de la portée des différents fonds de l'UE. Cette présentation était accompagnée d'exemples de contributions récentes de l'UE. Bien que ces fonds fassent l'objet de changements, ce document illustre de manière utile des projets entrepris à ce jour.

Enfants de migrants en séjour régulier, y compris les bénéficiaires d'une protection internationale :

§  La directive européenne sur les résidents de longue durée couvre le statut et les droits des migrants non ressortissants de l'UE qui résident régulièrement et sans interruption dans un pays depuis 5 ans et qui remplissent certains critères.

§  La directive sur le regroupement familial fixe les conditions dans lesquelles est accordé le droit au regroupement familial aux ressortissants de pays hors UE résidant légalement sur le territoire, tout en établissant des garanties procédurales et en conférant des droits aux membres de la famille.

§  La directive européenne « carte bleue » porte sur le statut et les droits des personnes admises aux fins d'occuper un emploi hautement qualifié ainsi qu'aux membres de leur famille. La directive prévoit que les titulaires d'une carte bleue peuvent migrer avec leur famille et obtenir un statut de résident de longue durée.

§  Remarque : les autres textes législatifs européens relatifs aux migrants en situation régulière ne prévoient pas de solutions durables pour les enfants ou ne tiennent pas compte de l'intérêt supérieur de l'enfant. La directive européenne « permis unique » établit une procédure de demande unique et un ensemble commun de droits pour de nombreux travailleurs migrants, mais elle ne contient aucune disposition relative à la résidence des enfants à charge. La Directive européenne sur les chercheurs, les étudiants, etc et la Directive européenne sur les personnes mutées intra-entreprises traitent d'aspects de la situation concernant les membres de la famille des chercheurs et des personnes mutées au sein d’une même entreprise, mais ne tiennent pas compte des droits de résidence. En revanche, la Directive de l’UE sur les travailleurs saisonniers ne prévoit pas le regroupement familial des enfants des titulaires de permis.

Enfants à la recherche ou bénéficiant d'une protection internationale :

§  Législation européenne sur la Protection des Données. La Directive sur les Qualifications couvre la base substantielle concernant la détermination du statut des enfants cherchant une protection internationale et les droits qui dérivent du statut de la protection internationale, avec des aspects procéduraux couverts par la Directive sur les Procédures. La législation existante en matière de protection internationale est en cours de renégociation sur la base des propositions de la Commission avancées en 2016.

§  Le programme de réinstallation européen offre la possibilité aux enfants des pays hors de l'UE ayant besoin d'une protection internationale d'en bénéficier au sein de l'UE. Une proposition de règlement établissant un Cadre de l'Union pour la Réinstallation est également en cours de négociation.

§  Guide pratique de l'EASO sur l'intérêt supérieur de l'enfant dans la procédure d'asile - publié en 2019. Consultez le site Web de l'EASO pour connaître les autres types d'assistance et de conseils utiles aux garanties procédurales, notamment « l’assistance permanente : soutenir et développer la qualité commune dans la procédure d’asile par le biais d’une formation commune, d’un matériel de formation commun, d’une qualité commune et des informations communes sur le pays d’origine». (COI) ».

Enfants victimes de la traite :

§  Directive européenne sur la traite – voir en particulier l'Article 16 qui requiert que les états membres prennent les mesures nécessaires afin de trouver une solution durable, fondée sur une appréciation individuelle de l’intérêt supérieur de l’enfant.

Enfants pouvant être soumis à une procédure de retour :

§  Directive Retour européenne (2008/115/EC) – procédures et droits des enfants identifiés par les services d'immigration comme étant des résidents illégaux - voir en particulier l'Article 5 imposant aux états membres de prendre en compte l'intérêt supérieur de l'enfant, la vie familiale et le statut de santé, l'Article 6.4 sur l'octroi du droit à rester pour des raisons compassionnelles, humanitaires ou autres et l'Article 6.5 sur le fait de s'abstenir de formuler une décision pour les personnes ayant une candidature en cours. A l'heure actuelle, le remaniement de la Directive Retour est l'objet d'une proposition de la Commission

§  La Recommandation de la Commission Européenne sur l'amélioration de l'efficacité des retours , 7 mars 2017 - paragraphe 13 recommandant des règles simples concernant le statut de résidence des enfants non-accompagnés (décider d'un retour ou droit à rester), basé sur l'appréciation individuelle de l'intérêt supérieur de l'enfant, avec des mesures de sauvegarde.

§  Communication de la Commission Européenne sur la protection des enfants en migration« Des règles claires doivent être établies sur le statut légal des enfants à qui le droit d'asile n'a pas été accordé mais qui ne seront pas renvoyés dans leur pays d'origine » (p.12)
« Dans les cas où cela concorde avec leur intérêt supérieur, les enfants doivent être renvoyés dans leur pays d'origine ou réunis avec des membres de leur famille dans un autre pays tiers. Les décisions de renvoi des enfants dans leur pays d'origine doivent respecter les principes de non-refoulement et l'intérêt supérieur de l'enfant, doivent être basées sur une appréciation au cas par cas, et suivre une procédure équitable et efficace garantissant leur droit à la protection et à la non-discrimination ».
« Il est important de s'assurer que des accès rapides à des mesures de (ré)intégration seront fournies aux enfants qui seront renvoyés, tant avant le départ qu'après leur arrivée dans leur pays d'origine ou dans un autre pays tiers ».
(p. 13)

§  Manuel du Retour européen, révisé le 27 septembre 2017 (Communication de la CE) -
Ce Manuel est destiné à guider la mise en œuvre de la Directive Retour. Concernant les solutions durables, le Manuel se base sur le langage de la Recommandation issue de la Commission Européenne sur l'amélioration de l'efficacité des retours du 7 mars 2017 portant sur l'identification de solutions durables pour les enfants non-accompagnés. Le Manuel déclare :
« Les solutions durables sont primordiales afin d'établir sur le long terme une situation de normalité et de stabilité pour tous les mineurs. Le renvoi est une des options à examiner lors de l'identification d'une solution durable pour les mineurs non-accompagnés et l'action de chaque État membre doit prendre en compte l' intérêt supérieur de l'enfant comme une considération-clé. Avant de décider de renvoyer un mineur non-accompagné, et en accord avec l'Article12(2) de la Convention relative aux Droits de l'Enfant, le mineur concerné doit être entendu, soit directement soit par l'intermédiaire d'un représentant ou d'un organe approprié. Une appréciation de l'intérêt supérieur de l'enfant doit toujours être réalisée de façon individuelle, incluant les besoins particuliers, la situation actuelle dans la famille et la situation, ainsi que les conditions d'accueil, dans le pays de retour. Une telle appréciation doit systématiquement considérer si un renvoi dans le pays d'origine, incluant le regroupement familial, est dans l'intérêt supérieur du mineur. L'appréciation doit être réalisée par les autorités compétentes sur la base d'une approche multidisciplinaire, impliquant le tuteur désigné du mineur et/ou les services compétents dans la protection de l'enfance...«
(continue, soulignant de façon additionnelle le droit à être entendu, des références à l'assistance pour de l'interprétariat et opérationnelle, et plus de détails sur le statut de résidence des enfants non-accompagnés, voir p.44-45).
Cependant, tout ce contenu dans le Manuel ne fait référence qu'aux enfant non-accompagnés, plutôt qu'à tous les enfants en migration, tout comme les normes sur le droit des enfants et la Communication de la CE sur les enfants en migration.

§  Le Pacte mondial sur les migrations, que l'UE et ses États membres ont négocié avec d'autres pays à l'ONU (et qui devrait être adopté en décembre 2018), énonce les droits et l'intérêt supérieur de l'enfant comme principe directeur transversal, et comprend des mesures concrètes :
 « Garantir que les processus de renvoi et de réadmission impliquant les enfants soit réalisés seulement après avoir déterminé l'intérêt supérieur de l'enfant... »  (par. 37g).

Le Pacte Mondial sur les Réfugiés, qui a été adopté par l'Assemblée Générale de l'ONU en décembre 2018 aborde les trois solutions durables traditionnelles du rapatriement volontaire, de la réinstallation et de l'intégration locale, ainsi que d'autres solutions locales et des voies complémentaires pour l'admission dans des pays tiers. Il y est spécifiquement mis en lumière l'utilisation d'installations de transit d'urgence et d'autres arrangements pour procéder en urgence à la réinstallation des femmes et des enfants à risque (par. 92).

Enfants apatrides/Enfants à risque d'apatridie

§  Conclusion du Conseil sur l'Apatridie - rappelant que le droit d'acquérir une nationalité a été réaffirmé dans un certain nombre d'instruments du droit international des droits humains, tels que la Convention Internationale relative aux droits civils et politiques, la Convention sur l'Élimination de la Discrimination à l'égard des Femmes et la Convention sur les Droits de l'Enfant.

§   Conclusion du Conseil sur la Promotion et la Protection des Droits de l'Enfant  - en appelle aux états membres pour « accroître sans relâche la prise de conscience sur l'importance de l'enregistrement des naissances aux niveaux nationaux, régionaux et locaux. ».

Autres normes UE/non-UE pertinentes

§  La Convention européenne sur la nationalité définit un ensemble de principes et de règles applicables à tous les aspects de la nationalité, et vise à faciliter l'acquisition d'une nationalité, à prévenir le retrait arbitraire de la nationalité ainsi qu'à garantir des procédures justes et équitables pour les demandes de nationalité. Voir en particulier l'article 6 sur l'acquisition de la nationalité, qui stipule que le droit national doit permettre aux enfants qui, autrement, seraient apatrides à la naissance ou qui sont restés apatrides sur le territoire, d'en obtenir la nationalité.

§  La Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie est le principal instrument international qui définit des règles afin d'éviter la création de cas d'apatridie.

Remarque : pour un aperçu des dispositions légales et des conseils concernant les enfants non-accompagnés en date de juin 2014, voir www.connectproject.eu.

Jurisprudence

Une importante jurisprudence européenne et internationale a été rendue au regard des motifs permettant l'octroi du droit de séjour dans un pays donné sur la base des droits de l’homme (et de l’enfant) et de la protection internationale. Souvent, elle se rapporte à des appels interjetés contre un ordre de quitter le territoire ou une décision d’éloignement. La jurisprudence peut être très utile pour la défense des droits. Consulter les sites Web suivants :

§  la Court de justice de l'Union européenne  

§  la Cour européenne des droits de l'homme

§  le Comité des droits de l'enfant des Nations Unies - Procédure de dépôt des plaintes du protocole facultatif 3

§  http://www.europeanmigrationlaw.eu/fr

§  Base de données en matière d’asile (AIDA)

§  Outil sur la jurisdprudence de PICUM

 

À SURVEILLER : dernière mise à jour en mars 2019

En résumé :

§  La révision en cours des instruments de protection internationale de l'UE se révèle longue et controversée.

§  La mise en œuvre de la directive relative à la traite des êtres humains dans les États membres exige un surcroît d’efforts pour trouver des solutions durables.

§  La Commission européenne a publié une proposition visant à modifier certains articles de la Directive Retour, conformément à la volonté politique d’accélérer les retours. Les répercussions sur les enfants et les garanties relatives à leurs droits suscitent de vives inquiétudes. La version mise à jour en novembre 2017 du Manuel sur le retour évoque sans ambages des procédures applicables aux enfants non accompagnés et reflète également des recommandations stratégiques qui posent problèmes.

RESSOURCES POUR LA DÉFENSE DES DROITS

RAEC
Plusieurs organismes ont abondamment commenté la révision de la législation sur la protection internationale, y compris le règlement relatif aux qualifications et celui à la réinstallation.

Le CERE a formulé des commentaires détaillés sur la proposition de la Commission européenne concernant le règlement relatif aux qualifications (disponible ici), ainsi que sur la proposition de refonte de la Directive Retour (disponible ici). Il a également publié deux notes de politique sur la proposition d'un cadre de l’Union pour la réinstallation :

Untying the Union Resettlement Framework (Délier le cadre de réinstallation de l'Union) (disponible ici) et EU Resettlement for Protection (Réinstallation de l'UE pour la protection) (disponible ici). Une note juridique de CERE/ELENA sur le vieillissement et le regroupement familial (« Ageing out and Family Reunification ») est disponible ici.

Retours

Les organismes de défense des droits de l'enfant ont dit craindre que la Recommandation de la CE sur le retour contienne plusieurs dispositions susceptibles de nuire aux enfants et de violer leurs droits en encourageant la limitation des garanties procédurales, l’augmentation des détentions et le retrait forcé.

La Commission s'est inspirée de ses recommandations dans sa proposition pour une « refonte » de la Directive Retour (le processus de refonte signifie que des modifications sont proposées à certains articles, plutôt qu’à l’ensemble du document). Les principaux changements comprennent : une (large) définition du « risque de fuite » (art. 6), une obligation de coopérer (art. 7), l’adoption immédiate et automatique des décisions de retour accompagnée de l’abolition ou de la cessation du séjour légal ( art. 8), des restrictions au départ volontaire (art. 9), des interdictions d’entrée lors des vérifications de sortie (art. 13), des systèmes de gestion des retours (art. 14), des restrictions aux voies de recours et leur effet suspensif (art. 14), un nouveau motif de détention pour une période initiale minimale de trois mois (art. 18) et des nouvelles procédures simplifiées à la frontière (art. 22) avec des possibilités de départs volontaires et de recours extrêmement limitées et jusqu’à 4 mois de détention (distincte d’autres détentions en vertu de la directive). La proposition étant soumise à des négociations tripartites, le Parlement européen peut maintenant y déposer des amendements aux fins de discussion avec le Conseil européen (qui peut également suggérer des modifications) et la Commission européenne. La Commission n'a proposé aucune modification aux dispositions concernant expressément des enfants non accompagnés.

Plusieurs organismes participant à Initiative for Children in Migration (Initiative pour des enfants migrants) élaborent actuellement un document d'orientation sur des procédures afin de trouver des solutions durables dans l'intérêt supérieur de l'enfant, pour tous les enfants susceptibles de faire l'objet d'une procédure de retour. Il se veut un document technique pour l’élaboration et la mise en œuvre des procédures. Un document de sensibilisation est également en cours de préparation. Voir le prochain module de ICM (Initiative for Children in Migration) à ce sujet : Advocating for Durable Solutions for Children in the Context of Return procedures: Key Messages & Policy Recommendations (Plaidoyer pour des solutions durables pour des enfants dans le contexte des procédures de retour : messages clés et recommandations politiques).

Régularisation

PICUM a publié un manuel sur la régularisation des enfants, des jeunes et des familles qui a été préparé par et pour les organismes œuvrant auprès des enfants, des jeunes et des familles sans papiers. La publication décrit les mécanismes permettant de régulariser la situation des migrants et leur accès à la citoyenneté en Belgique, en France, en Grèce, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Norvège et au Royaume-Uni, et met en lumière non seulement les aspects essentiels des mécanismes et des campagnes qui se sont avérés efficaces, mais aussi ceux qui posent problème. Elle se veut une source d’inspiration et de réflexion pour soutenir le travail de sensibilisation et son aspect technique sur les régularisations. Le manuel complet est accompagné de deux documents distincts, l’un comprenant le résumé analytique et des recommandations politiques, et l'autre des sujets de discussion sur les régularisations en faveur des enfants, des jeunes et des familles afin de soutenir des organismes qui se penchent sur ce problème avec des décideurs et des principaux intervenants.

Enfants non-accompagnés et séparés

La publication du HCR intitulée «Sain & Sauf: Ce que les États peuvent faire pour garantir l’intérêt supérieur des enfants » (octobre 2014) explique en détail comment appliquer le principe de l'intérêt supérieur (article 3.1 de la CRDE) de l'arrivée à une solution durable. Dans le cadre du projet pilote « la voie à suivre » (juillet 2017), le HCR en Suède a récemment publié le nouveau rapport «I want to feel safe: Strengthening child protection in the initial reception of unaccompanied and separated children in Sweden» (décembre 2018), y compris des solutions durables possibles à prendre en considération.

Dans le cadre de la Note de référence sur la protection de l’enfance, le HCR a rédigé une note d'information pour guider les opérations de terrain sur Recherche et réunification de la famille (janvier 2017).

Apatridie

Le Réseau européen sur l'apatridie a publié une note de synthèse élaborée par Mme Tendayi Bloom de l'Open University sur Statelessness and the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration à l'intention des personnes qui travaillent sur l’apatridie et qui veulent en savoir plus sur Global Compact ainsi que sur la manière de s’y engager. La note de synthèse explique les raisons pour lesquelles le Pacte est pertinent pour la question d’apatridie et compare la manière dont l’apatridie est traitée dans le projet final du Pacte mondial sur les migrations par rapport au projet zéro, à la Déclaration de New York et à la dernière version du Pacte mondial sur les réfugiés. Cela inclut une analyse du rapport entre le Pacte et les droits des enfants inscrits dans la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, notamment son article 7, qui stipule que les enfants seront enregistrés immédiatement après la naissance et auront le droit d'acquérir une nationalité, en particulier serait autrement apatride.

#EnfantsApatrides – Aucun enfant en Europe ne devrait être apatride – le Réseau européen sur l'apatridie a élaboré un certain nombre de ressources mettant en relief le problème de l'apatridie des enfants en Europe et le fait que nombre de pays européens ne disposent pas de garanties suffisantes pour protéger les enfants de l'apatridie. Mettre fin à l'apatridie des enfants – Une étude comparative des mesures pour garantir le droit à la nationalité des enfants nés en Europevient compléter le rapport 2015 du Réseau européen sur l'apatridie Aucun enfant ne devrait être apatride et fournit une analyse approfondie des lois sur la nationalité des 45 États du Conseil de l'Europe au regard des normes internationales relatives à l’octroi de la nationalité à des enfants qui, autrement, seraient apatrides. Il existe également trois infographies utiles sur l’apatridie infantile, qui portent sur ce que signifie pour un enfant d'être apatride, et les raisons pour lesquelles il le devient, ainsi que sur l'enregistrement des naissances.