Mesures d’application générales d'une approche globale à l'égard des enfants migrants

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QU’EST-CE QUI EST AU CŒUR DU SUJET ?

Les enfants migrants se heurtent souvent à de graves difficultés d’accès aux droits qui devraient leur être reconnus en tant qu'enfants. Bien souvent, leurs droits et leurs besoins ne sont pas suffisamment pris en compte – ou sont expressément exclus – dans les politiques sociales publiques, telles que celles sur la santé, l'éducation et la protection de l'enfance. Une grande partie des lois et des politiques en matière d'immigration et d'asile à l’échelle européenne et nationale fait peu référence aux enfants, alors qu'ils constituent une proportion importante des personnes touchées par ces mêmes politiques. Cette « invisibilité » dans les textes de loi et les politiques peut être perpétuée par l’absence de données ventilées sur les enfants migrants, surtout lorsqu’ils sont accompagnés de leurs parents ou tuteurs. Tant les politiques de migration de l’UE que les procédures et les pratiques en matière d’immigration et d’asile au niveau national sont souvent mal adaptées aux droits et aux besoins des enfants.

Bien que les enfants migrants puissent être soumis à différentes règles de détermination du statut (par exemple, la protection internationale, le trafic d’êtres humains, le regroupement familial, etc.) ou avoir des besoins individuels à satisfaire, ils ont tous les mêmes droits en tant qu’enfants. Cependant, de nombreux enfants sont laissés pour compte dans ce système fragmenté et sont généralement traités de manière très différente selon leur statut, en violation de leurs droits, tout particulièrement lorsqu'ils sont sans papiers.

Aussi, pour résoudre ces problèmes, faut-il adopter une approche globale à l’égard des enfants migrants. De ce fait, les États doivent prendre un certain nombre de mesures à chaque étape de la conception, de la planification, de l’affectation de ressources, de la mise en œuvre, du suivi et de l'évaluation des lois, des politiques, des actions et des programmes (« mesures d’application générales »).

Les mesures clés comprennent :

  • une législation nationale qui protège les droits des enfants et qui peut être invoquée devant les tribunaux ;
  • une stratégie ou un plan d’action national global pour promouvoir les droits des enfants ;
  • des directives officielles et des documents de politiques sur la mise en œuvre qui traitent pratiquement des droits et des besoins des enfants ;
  • des mécanismes de coordination entre les différents ordres de gouvernement et des organismes publics ou agences responsables des enfants, y compris au-delà des frontières ;
  • des études et évaluations d’impact sur les enfants, avec des indicateurs des droits de l'enfant ;
  • la collecte des données ;
  • un financement suffisant et ciblé ;
  • la formation et le renforcement des capacités des professionnels qui travaillent avec des enfants ;
  • des structures favorisant la collaboration avec la société civile et la mise à contribution des enfants dans l’élaboration, le suivi et l'évaluation des politiques ;
  • des mécanismes de suivi et de gestion des plaintes indépendants (par exemple, des médiateurs pour les enfants).

QUELS DROITS DE L'ENFANT SONT EN JEU ?

Les articles de la CIDE sont regroupés en rubriques dans le Guide de présentation de rapports des pays au Comité des droits de l’enfant (examen périodique). Ces rubriques, utilisées par les gouvernements nationaux pour faire rapport au Comité des droits de l'enfant des Nations Unies, constituent une base de référence utile. Une attention particulière est portée aux rubriques suivantes : Mesures d'application générales (articles 4, 42 et 44 par. 6 de la Convention).

Plus particulièrement, l’article 4 de la CIDE exige des gouvernements de « prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en œuvre les droits reconnus dans la présente Convention. Dans le cas des droits économiques, sociaux et culturels, ils prennent ces mesures dans toutes les limites des ressources dont ils disposent et, s'il y a lieu, dans le cadre de la coopération internationale. »

L'observation générale n° 5 sur les mesures d'application générales explore la question de savoir comment appliquer concrètement au droit, aux politiques et dans la pratique la Convention relative aux droits de l'enfant, notamment l'article 4.

Au nombre des observations générales du Comité des droits de l'enfant des Nations Unies qui revêtent un intérêt particulier, figurent :

l’observation générale n°2 (2002) : Le rôle des institutions nationales indépendantes de défense des droits de l’homme dans la protection et la promotion des droits de l’enfant ;

l’observation générale n° 6 (2005): Traitement des enfants non accompagnés et des enfants séparés en dehors de leur pays d’origine ;

l’observation générale n° 12 (2009): Le droit de l’enfant d’être entendu ;

l’observation générale n° 13 (2011) : Le droit de l’enfant d’être protégé contre toutes les formes de violence ;

l'observation générale n° 14 (2013) sur le droit de l’enfant à ce que son intérêt supérieur soit une considération primordiale (art. 3, par. 1) ;

l’observation générale n° 19 (2016) sur l’élaboration des budgets publics aux fins de la réalisation des droits de l’enfant (art. 4) ;

l’observation générale conjointe n° 3 du CMW et n° 22 de la CIDE sur les principes généraux dans le contexte des migrations internationales ;

l’observation générale conjointe n° 4 du CMW et n° 23 du CRC sur les obligations des États, en particulier en ce qui concerne les pays de transit et de de destination, dans le contexte des migrations internationales.

QUELS POLITIQUES, INSTRUMENTS ET STRUCTURES DE L’UE SONT PERTINENTS ?

Cadre juridique

Comme tous ses États membres ont ratifié la CIDE, toute la législation de l’Union européenne doit être compatible avec les droits de l’enfant, et ce pour les raisons suivantes :

§  Traité sur l’Union européenne – l’Union « combat l'exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociale, l'égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l'enfant. » (Article 3).

§  La Charte des droits fondamentaux de l’UE réitère précisément les droits de l’enfant et rappelle non seulement que les enfants ont droit à la protection et aux soins nécessaires à leur bien-être, mais aussi que l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale dans tous les actes relatifs aux enfants (article 24).

Principaux documents, stratégies et plans d'action de l'UE

Une compilation de l'ensemble de l’acquis et des documents de politiques de l’UE sur les droits de l'enfant est disponible ici (en date d'octobre 2017).

Droits des enfants

§  Les conclusions du Conseil sur la promotion et la protection des droits de l'enfant du 18 novembre 2014 comprennent des engagements directs pour la mise en œuvre des droits de l'enfant, y compris l'organisation de débats sur les droits de l'enfant dans les groupes de travail compétents du Conseil et la vérification systématique de la compatibilité avec les droits fondamentaux, dont les droits de l'enfant, au sein des instances préparatoires du Conseil ; ainsi que de nombreuses recommandations aux États membres, à la Commission et aux agences de l'UE. Quelques-unes des conclusions revêtent une importance particulière : renforcer les mécanismes de surveillance des droits de l’enfant, de notification et de traitements des plaintes ; développer et renforcer la collecte de données ; assurer dans la pratique que tous les enfants sont protégés contre toute discrimination et qu'ils jouissent de l'égalité des chances ; reconnaître pleinement les droits de l’enfant et son intérêt supérieur ; appliquer effectivement le droit de l'enfant d'être entendu et garantir l'égalité d'accès à l'éducation, au logement, à la santé et aux services de protection ; accorder une attention particulière aux enfants non accompagnés et créer une justice et des procédures adaptées aux enfants.

Les conclusions invitent également la Commission à élaborer un nouveau programme de l'UE en matière de droits de l'enfant (le dernier portait sur la période allant de 2011 à 2014), à privilégier l'utilisation des fonds européens pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale des enfants et à soutenir des systèmes intégrés de protection de l’enfance. Pour ce qui est du dernier point, voir les dix principes pour des systèmes intégrés de protection de l’enfance, énoncés par la Commission européenne en 2015.

§  La recommandation « Investir dans l'enfance pour briser le cercle vicieux de l’inégalité » du 20 février 2013 de la Commission européenne établit les principes devant guider l'élaboration des politiques par les États membres afin de réduire la pauvreté et l'exclusion sociale des enfants. La recommandation appelle à l’élaboration de stratégies intégrées reposant sur trois piliers essentiels, à savoir l’accès à des ressources adéquates, l’accès à des services de qualité abordables et le droit des enfants à participer à la vie sociale. Elle s’applique à tous les enfants, quel que soit leur statut.

§  Les Orientations de l'UE pour la promotion et la protection des droits de l'enfant (2017) définissent la stratégie de l'UE visant à promouvoir les droits de l'enfant dans ses politiques et actions extérieures. Les Orientations promeuvent les mesures d'application générales de la Convention énoncées dans son observation générale n ° 5 et visant « à promouvoir la pleine jouissance par tous les enfants de tous les droits énoncés dans la convention, au moyen de la législation, par la mise à disposition de crédits budgétaires, la mise en place d'organes de coordination et de surveillance – gouvernementaux et indépendants –, la collecte de données dans tous les domaines, la sensibilisation et la formation, et par la conception et la mise en œuvre des politiques, services et programmes requis. »

Enfants migrants

§  La communication de la Commission européenne sur la protection des enfants migrant (avril 2017) a recensé un certain nombre de défis pour protéger les enfants migrants ainsi que les mesures à adopter par la Commission européenne, les États membres et les agences de l'UE.
à Les progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures prévues dans la Communication par la Commission et les agences de l'Union européenne ainsi que par les États membres font l'objet d'un suivi régulier.

§  Les conclusions du Conseil sur la protection des enfants migrants (juin 2017) encouragent « les États membres à prendre ou à mettre en œuvre, selon le cas, des mesures en vue de protéger les enfants à toutes les étapes de la migration, en s'appuyant » sur la communication de la Commission sur la protection des enfants migrants, ainsi qu’à rendre compte de la mise en œuvre de ces actions, entre autres.

§  La résolution du Parlement européen du 3 mai 2018 sur la protection des enfants migrants formule un certain nombre de recommandations, notamment sur la non-discrimination, le financement et le recours à des procédures d’infraction contre les États membres qui violent les droits de l’enfant lors de la détention.

§  Le plan d’action pour l’intégration des ressortissants de pays tiers (Communication CE 2016) comprend des mesures pour promouvoir l’intégration de tous les enfants migrants, à l’exception des enfants sans papier/résidents irréguliers.

§   Le Pacte mondial sur les migrations, que l'UE et ses États membres ont négocié avec d'autres pays à l'ONU (et qui devrait être adopté en décembre 2018), énonce les droits et l'intérêt supérieur de l'enfant comme principe directeur transversal, et comprend des mesures concrètes :
 « Prendre en considération les enfants migrants dans les systèmes nationaux de protection de l’enfance en établissant des dispositifs solides de protection des enfants migrants dans les procédures et décisions législatives, administratives et judiciaires, ainsi que dans toutes les politiques et tous les programmes relatifs aux migrations qui ont des effets sur les enfants, notamment les politiques et les services de protection consulaire, ainsi que des cadres de coopération transfrontière, afin de veiller à ce que le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant soit correctement intégré, interprété de manière cohérente et appliqué en coordination et en coopération avec les autorités chargées de la protection de l’enfance » [par. 23(e)].

Financement :

§  Les gouvernements peuvent employer divers outils de financement pour promouvoir les droits des enfants migrants. En prévision du Forum européen pour les droits de l’enfant 2016 de l’UE, qui était axé sur les enfants migrants, la Commission européenne a produit un document d’information (révision du 5 février 2018) qui donnait un aperçu de la nature et de la portée des différents fonds de l’UE. Cette présentation était accompagnée d’exemples de contributions récentes de l’UE. Bien que des changements soient en train d’être apportés à ces fonds, ce document fournit des illustrations utiles des projets entrepris à ce jour.

Structures institutionnelles :

  • La Commission européenne s’est dotée d’une coordinatrice pour les droits des enfants et d’un groupe interservices afin de coordonner les travaux de ses services et de mettre en place des mécanismes pour qu’il soit tenu compte des droits des enfants dans toutes les politiques et les mesures pertinentes.
  • La Commission européenne coordonne les travaux d’un groupe d’experts informel sur la protection des enfants migrants. Constitué de représentants de gouvernements, de la Commission et d’agences de l’UE, ce groupe a pour objectif premier de faire le point sur la mise en œuvre de la communication de la Commission sur la protection des enfants migrants. Il s’est réuni deux fois, en décembre 2017 et en juin 2018. À l’heure actuelle, il est prévu qu’il se réunisse deux fois par an, conjointement avec le groupe d’experts sur les droits de l’enfant.
  • Le Parlement européen a formé un intergroupe sur les droits de l’enfant transnational et transpartis. Les députés européens qui le composent ont pour mission de répandre le principe du respect des droits de l’enfant et d’évaluer l’impact des actions législatives et non législatives sur les enfants. Les droits des enfants migrants font partie de leurs priorités.

Collecte de données :

§  Le règlement de l’UE sur les statistiques sur la migration et la protection internationale fixe les règles de l’UE sur le recueil et la compilation des statistiques sur les migrations (émigration et immigration), la protection internationale (droit d’asile), les migrations légales et clandestines et les retours effectuées par l’UE et les pays de l’AELE (avec obligation de transmission à Eurostat). Certaines des données sont ventilées par âge.
La révision de ce règlement a été entreprise sur une proposition de la Commission européenne.

Mécanismes indépendants de contrôle et de traitement des plaintes :

  • La Commission européenne surveille la transposition et la mise en œuvre de la législation de l’UE. Les mesures que prennent les États membres pour intégrer la législation européenne à leurs lois nationales (transposition) sont réunies dans une base de données, et un rapport annuel recense les principaux problèmes posés par la mise en œuvre de la législation européenne et les procédures d’infraction engagées. Il existe également des rapports sur la transposition et la mise en œuvre de certaines directives adoptées par les services concernés de la Commission. Les particuliers peuvent par ailleurs porter plainte directement à la Commission en cas de violation des lois européennes.
  • Le Parlement européen, par l’entremise de sa commission des pétitions, accepte les pétitions et les plaintes présentées par tout citoyen ou résident de l’UE relativement aux activités de l’UE.
  • Les citoyens et les résidents de l’UE peuvent également demander au médiateur européen de traiter des cas de mauvaise administration des activités des institutions, organes, bureaux et agences de l’UE.
  • Le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes a mis sur pied un mécanisme de traitement des plaintes.
    Les membres actuels de la Commission européenne ont proposé de modifier ce règlement. La nouvelle version fait actuellement l’objet de négociations. Le mécanisme de traitement des plaintes reste inchangé.

Dans tous les cas, on constate un manque d’informations et de procédures de traitement des plaintes adaptées aux enfants.

Jurisprudence

Une jurisprudence européenne et internationale importante a été établie selon des motifs qui peuvent créer un droit de résidence dans un pays donné sur la base des droits de l’homme (et de l’enfant) et de la protection internationale. Souvent, cette jurisprudence se rapporte à des appels interjetés contre un ordre de quitter le territoire ou une décision d’éloignement. La jurisprudence peut être très utile à votre action. Consultez les sites Web suivants :

§  Cour de justice de l’Union européenne  

§  Cour européenne des droits de l’homme

§  Procédure de dépôt des plaintes relatives au protocole facultatif 3 du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies

§  http://www.europeanmigrationlaw.eu/fr

§  Base de données en matière d’asile (AIDA)

§  Outil sur la jurisprudence de PICUM

À SURVEILLER : dernière mise à jour en octobre 2018

En résumé :

§  La Commission européenne a formulé ses propositions de révision de la législation de l’UE sur la migration et la protection internationale sans que des études d’impact complètes, notamment sur les droits de l’enfant, aient été effectuées au préalable.

§  Bien que la Commission européenne fasse des efforts pour contrôler la mise en œuvre de la communication sur la protection des enfants migrants, cette action demeure relativement minime à l’échelle de l’agenda européen global en matière de migration.

§  La révision du Règlement de l’UE sur les statistiques sur la migration et la protection internationale pourrait améliorer la qualité des données sur les enfants migrants.

§  Le cadre financier pluriannuel de 2021-2027, qui est en cours d’élaboration, aura des répercussions sur le traitement des fonds alloués par l’UE aux enfants migrants.

RESSOURCES DE PLAIDOYER

La plupart des États membres ont publié un rapport sur leur programme de mise en œuvre de la communication adoptée le 12 avril (et révisée le 12 janvier 2018). Vous pouvez voir ici si votre pays l’a fait. Le cas échéant, il pourra vous être utile de vous reporter aux déclarations qui y figurent et de recenser les recommandations de la communication qui n’ont pas été mises en œuvre. Vous pouvez également vérifier ici qui représente votre pays au sein du groupe d’experts informel sur la protection des enfants migrants.

La proposition de révision du Règlement de l’UE sur les statistiques sur la migration et la protection internationale améliorerait la qualité des données sur les enfants migrants dans certains cas, mais a pour défaut de ne pas prévoir leur ventilation systématique par âge et selon que les enfants sont accompagnés ou non. Le Parlement européen s’exprimera peut-être à ce sujet dans son rapport. Ces propositions de modifications devront être approuvées par le Parlement européen, la Commission et le Conseil.

La Commission européenne a publié une compilation des rapports sur les données, la situation et la couverture médiatique des enfants migrants (dernière version, datée du 23 février 2018).

Des organismes de défense des droits de l’enfant ont publié en avril 2018 une déclaration proposant huit façons de faire du prochain cadre financier pluriannuel de l’UE un véhicule pour la protection et l’intégration des enfants migrants, ainsi que des recommandations sur la pauvreté chez les enfants et, plus généralement, sur les investissements en faveur de l’enfance.

L’Initiative pour les droits de l’enfant dans les pactes mondiaux, menée par des OSC, par des organes des Nations Unies et par diverses agences, vise à garantir le respect et la défense des droits des enfants migrants par le biais du pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières et du pacte mondial pour les réfugiés. L’Initiative mène des consultations et des négociations intergouvernementales sur ces pactes et a publié diverses recommandations et déclarations dans ce cadre.

Le Cadre de protection des enfants publié en 2012 par le HCR énonce six objectifs qui viennent structurer l’engagement pris par le HCR de protéger et d’assurer la pleine réalisation des droits des enfants relevant de sa compétence, et offre des orientations pratiques sur la manière de les atteindre.

Le 10 juillet 2017, le HCR et l’UNICEF, de concert avec le Comité international de secours, a publié une feuille de route sur la voie à suivre en vue de l’adoption de politiques et de pratiques renforcées pour les enfants réfugiés et migrants non accompagnés et séparés de leur famille en Europe. Cette feuille de route souligne l’importance des données pour les programmes axés sur la protection. Le 15 février 2018, Eurostat, l’OIM, l’OCDE, le HCR et l’UNICEF ont lancé un appel à l’action pour protéger les enfants en déplacement à l’aide de meilleures données. Ce rapport souligne le fait que les lacunes dans les données sur les réfugiés, les demandeurs d’asile, les migrants et les personnes déplacées mettent en péril la vie et le bien-être de millions d’enfants. Pour y faire suite, le HCR et l’UNICEF ont publié un rapport sur le renforcement des données actuelles sur les enfants migrants et réfugiés au niveau de l’UE qui proposait huit domaines d’intervention prioritaires relativement aux données sur les enfants migrants et réfugiés et formulait des recommandations en la matière.