Allgemeine Maßnahmen zur Umsetzung eines umfassenden Konzepts für Kinder in der Migration

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WAS SIND DIE WESENTLICHEN ASPEKTE?

Migrantenkinder haben oft erhebliche Schwierigkeiten, Zugang zu den Rechten zu erhalten, die für sie als Kinder gewährleistet sein sollten. Ihre Rechte und Bedürfnisse sind oft von der allgemeinen öffentlichen Sozialpolitik, wie beispielsweise in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Kinderschutz, nicht ausreichend berücksichtigt oder sogar ausdrücklich ausgeschlossen. Ein Großteil des Einwanderungs- und Asylrechts und der Asylpolitik auf EU- und nationaler Ebene sind oft wenig an die Bedürfnisse von Kindern angepasst, obwohl sie einen erheblichen Teil der von diesen Richtlinien betroffenen Menschen ausmachen. Diese „Unsichtbarkeit“ in Recht und Richtlinien kann durch einen Mangel an erfassten Daten über Kinder in der Migration aufrechterhalten werden, insbesondere wenn diese von ihren Eltern oder anderen Betreuungspersonen begleitet werden. Die Migrationspolitik der EU sowie die Einwanderungs- und Asylverfahren und -praktiken auf nationaler Ebene sind oft nicht an die Rechte und Bedürfnisse der Kinder angepasst.

Obwohl Kinder unterschiedlichen Statusbestimmungsregeln unterliegen können (z. B. internationalem Schutz, Menschenhandel, Familienzusammenführung usw.) oder individuelle Bedürfnisse haben, die erfüllt werden sollten, haben alle Kinder die gleichen Rechte. Viele Kinder fallen jedoch durch die Lücken dieses „zusammengestückelten“ Systems, und Kinder werden in der Regel je nach ihrem Status sehr unterschiedlich behandelt, was ihre Rechte verletzt, insbesondere wenn sie keine Identifikationsdokumente vorlegen können.

Die Lösung dieser Probleme erfordert ein umfassendes Konzept für alle Kinder in der Migration. Dies bedeutet, dass die Staaten in jeder Phase der Konzeption, Planung, Bereitstellung, Durchführung, Überwachung und Bewertung von Gesetzen, Richtlinien, Aktionen und Programmen („Allgemeine Durchführungsmaßnahmen“) eine Reihe von Maßnahmen ergreifen müssen.

Zu den wichtigsten Maßnahmen gehören:

  • Eine nationale Gesetzgebung zum Schutz der Rechte von Kindern, auf die vor Gericht Verlass ist
  • Eine umfassende nationale Strategie oder ein Aktionsplan zur Förderung der Kinderrechte
  • Offizielle Leitlinien und politische Dokumente zur Umsetzung, die sich praktisch mit den Rechten und Bedürfnissen von Kindern befassen
  • Mechanismen zur Koordinierung zwischen den verschiedenen Ebenen der Regierung und der Regierungsstellen oder -agenturen, die für Kinder zuständig sind, auch im grenzüberschreitenden Bereich
  • Bewertung der Auswirkungen auf das Wohlbefinden des Kindes und Evaluierung mit Indikatoren für die Rechte des Kindes
  • Datensammlung
  • Angemessene und zielorientierte finanzielle Unterstützung
  • Schulung und Kapazitätsaufbau von Fachkräften, die mit Kindern arbeiten
  • Strukturen für die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und Beteiligung von Kindern an der Erarbeitung, Überwachung und Bewertung der Richtlinien
  • Unabhängige Überwachungs- und Beschwerdemechanismen (z. B. Kinderrechtsbeauftragte)

UM WELCHE KINDERRECHTE GEHT ES? 

CRC Rechte werden von den UN-Kinderrechtskonventionen organisiert, die für die Länderberichte an den Ausschuss für die Rechte des Kindes verwendet werden (mit regelmäßiger Überprüfung). Diese Konventionen werden von den nationalen Regierungen bei der Berichterstattung an den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes verwendet und sind ein nützlicher Bezugspunkt. Die folgenden Konventionen sind insbesondere im Fokus: Allgemeine Durchführungsmaßnahmen (Artikel 4, Absatz 42 und Artikel 44, Absatz 6 der Konvention).

Insbesondere verpflichtet Artikel 4 der CRC die Regierungen, „alle geeigneten legislativen, administrativen und sonstigen Maßnahmen zur Umsetzung der in dieser Konvention anerkannten Rechte zu ergreifen. In Bezug auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte sollen die Vertragsstaaten diese Maßnahmen im größtmöglichen Umfang ihrer verfügbaren Ressourcen und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit durchführen.“

Allgemeine Empfehlungen Nr. 5 bezüglich der allgemeinen Durchführungsmaßnahmen untersucht die Frage, wie die CRC, insbesondere Artikel 4, konkret in Recht, Richtlinien und Praxis umgesetzt werden kann 

Weitere besonders relevante Allgemeine Empfehlungen des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes:

Allgemeine Empfehlungen Nr. 2 (2002): Die Rolle unabhängiger nationaler Menschenrechtsinstitutionen beim Schutz der Menschenrechte.

Allgemeine Empfehlung Nr. 6 (2005): Behandlung unbegleiteter, von ihren Familien getrennt und außerhalb ihres Herkunftslandes lebender Kinder.

Allgemeine Empfehlung Nr. 12 (2009): Das Recht des Kindes, gehört zu werden.

Allgemeine Empfehlung Nr. 13 (2011): Das Recht des Kindes, vor allen Formen der Gewalt beschützt zu werden.

Allgemeine Empfehlung Nr. 14 (2013) über das Recht des Kindes auf die vorrangige Berücksichtigung seines Kindeswohls (Artikel 3, Absatz 1).

Allgemeine Empfehlung Nr. 19 (2016) zur öffentlichen Haushaltsplanung für die Verwirklichung der Kinderrechte (Art. 4).

Gemeinsame Allgemeine Bemerkung Nr. 3 der CMW und Nr. 22 der CRC im Kontext der internationalen Migration: Allgemeine Grundsätze.

Gemeinsame Allgemeine Bemerkung Nr. 4 der CMW und Nr. 23 der CRC im Kontext der internationalen Migration: Verpflichtungen der Vertragsstaaten, insbesondere in Bezug auf die Transit- und Bestimmungsländer.

WELCHE EU-POLITIKEN UND -MASSNAHMEN SIND RELEVANT?

Rechtliche Rahmenbedingungen:

Alle EU-Mitgliedstaaten haben die CRC unterzeichnet, und die Vereinbarkeit mit den Rechten des Kindes ist für alle Rechtsvorschriften der Europäischen Union erforderlich, insbesondere aufgrund der folgenden Punkte:

§  Vertrag über die Europäische Union - die Proklamation besagt: „Die Union bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes“ (Artikel 3).

§  Die EU-Charta der Grundrechte bekräftigt ausdrücklich die Rechte des Kindes, dass Kinder das Recht auf den für ihr Wohlergehen erforderlichen Schutz und Betreuung haben und dass das Wohl des Kindes bei allen Maßnahmen im Zusammenhang mit Kindern im Vordergrund stehen muss (Artikel 24).

Wichtige Richtliniendokumente, Strategien und Aktionspläne der EU:

Eine Zusammenstellung aller EU-Bestimmungen und Richtliniendokumente zu den Rechten des Kindes finden Sie hier (Stand Oktober 2017).

Zu den Rechten der Kinder im Allgemeinen

§  Die Schlussfolgerungen des Rates zur Förderung und zum Schutz der Rechte des Kindes vom 18. November 2014 – enthalten direkte Verpflichtungen zur Umsetzung der Rechte des Kindes, einschließlich der Durchführung von Debatten über die Rechte des Kindes in den einschlägigen Arbeitsgruppen des Rates und der konsequenten Überprüfung der Vereinbarkeit der Grundrechte, auch der Rechte des Kindes, in den Vorbereitungsgremien des Rates; sowie zahlreiche Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, die Kommission und die EU-Agenturen. Zu einigen besonders wichtigen Punkten gehören die Stärkung der Mechanismen zur Überwachung, Berichterstattung und Beschwerde über Kinderrechte, die Entwicklung und Stärkung der Datenerhebung, die Gewährleistung, dass alle Kinder in der Praxis vor Diskriminierung geschützt sind und gleiche Chancen haben, die uneingeschränkte Anerkennung von Kindern als Rechteinhaber und des Kindeswohls, die wirksame Umsetzung des Rechts auf Anhörung und der gleichberechtigte Zugang zu Bildungs-, Wohn-, Gesundheits- und Schutzdiensten sowie die besondere Aufmerksamkeit für unbegleitete Kinder und die Schaffung kinderfreundlicher Gerichte und Verfahren.

In den Schlussfolgerungen wird die Kommission auch aufgefordert, eine aktualisierte EU-Agenda über die Rechte des Kindes zu entwickeln (die letzte stammt aus dem Zeitraum 2011–2014), der Verwendung von EU-Mitteln zur Bekämpfung von Kinderarmut und sozialer Integration Vorrang einzuräumen und integrierte Kinderschutzsysteme zu unterstützen. Siehe dazu die von der Europäischen Kommission im Jahr 2015 entwickelten 10 Grundsätze für integrierte Kinderschutzsysteme.

§  Die Empfehlung der Europäischen Kommission „In Kinder investieren: Den Teufelskreis der Benachteiligung durchbrechen“ vom 20. Februar 2013 enthält Grundsätze, die der Richtliniengestaltung der Mitgliedstaaten zur Verringerung von Kinderarmut und sozialer Ausgrenzung als Leitfaden dienen sollen. Sie empfiehlt die Entwicklung integrierter Strategien, die auf drei Hauptpfeilern basieren: Zugang zu angemessenen Ressourcen, Zugang zu erschwinglichen hochwertigen Diensten und das Recht der Kinder, an Entscheidungen teilzuhaben, die ihr Leben betreffen. Sie gilt für alle Kinder, unabhängig von ihrem Status.

§  Die Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes (2017) legen die Strategie der EU zur Förderung der Rechte des Kindes durch ihre Außenpolitik und Aktionen dar. Die Leitlinien fördern die Allgemeinen Durchführungsmaßnahmen (Englisch: GMI) der UNCRC, wie sie in ihrer Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 dargelegt sind, damit alle Kinder durch Gesetze, Haushaltszuweisungen, die Einrichtung von staatlichen und unabhängigen Koordinierungs- und Kontrollstellen, umfassende Datenerhebung, Sensibilisierung und Ausbildung sowie die Entwicklung und Umsetzung geeigneter Strategien, Dienstleistungen und Programme in den vollen Genuss aller Rechte in der CRC kommen.

Spezielle Rechte im Zusammenhang mit Kindern in der Migration:

§  Die Mitteilung der Europäischen Kommission über den Schutz minderjähriger Migranten (April 2017) - beschreibt eine Reihe von Problemen beim Schutz von Kindern in der Migration und erläutert Maßnahmen, die von der Europäischen Kommission, den Mitgliedstaaten und den EU-Einrichtungen zu ergreifen sind.
à Der Fortschritt bei der Umsetzung der in der Mitteilung enthaltenen Maßnahmen durch die Kommission und die EU-Agenturen sowie durch die Mitgliedstaaten wird regelmäßig überwacht.

§  Schlussfolgerungen des Europäischen Rates über den Schutz minderjähriger Migranten (Juni 2017) - ermutigt die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls Maßnahmen zum Schutz von Kindern in allen Phasen der Migration zu ergreifen oder durchzuführen, wobei sie die Mitteilung der Kommission über den Schutz von Kindern in der Migration zu Rate ziehen sollen und unter anderem über die Umsetzung dieser Maßnahmen zu berichten haben.

§  Der Beschluss des Europäischen Parlaments vom 3. Mai 2018 zum Schutz von Kindern in der Migration enthält eine Reihe von Empfehlungen, unter anderem in Bezug auf Nichtdiskriminierung, Finanzierung und die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten, die durch Einwanderungshaft Rechte von Kindern verletzen.

§  Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen (Mitteilung der Europäischen Kommission 2016) – Maßnahmen zur Förderung der Integration aller Kinder in der Migration, mit Ausnahme von nicht dokumentierten bzw. nicht legal ansässigen Kindern.

§  Der Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration, den die EU und die Mitgliedstaaten mit anderen Ländern der Vereinten Nationen ausgehandelt haben (wird voraussichtlich im Dezember 2018 eingesetzt), beruht auf dem bereichsübergreifenden Leitprinzip der Kinderrechte und des Kindeswohls und umfasst die folgenden Maßnahmen:
„Im Rahmen nationaler Kinderschutzsysteme Kindermigranten Rechnung tragen und zu diesem Zweck effiziente Verfahren zu ihrem Schutz in relevanten gesetzgeberischen, administrativen und gerichtlichen Verfahren und Entscheidungen sowie in allen migrationspolitischen Strategien und Programmen, die sich auf Kinder auswirken, festlegen, darunter Maßnahmen und Leistungen im Bereich des konsularischen Schutzes sowie grenzübergreifende Kooperationsrahmen, um zu gewährleisten, dass der Grundsatz des Kindeswohls angemessen integriert, einheitlich ausgelegt und in Abstimmung und Zusammenarbeit mit Kinderschutzbehörden angewandt wird“ (Absatz 23(e)).

Finanzierung:

§  Verschiedene EU-Finanzierungsinstrumente können von den Regierungen genutzt werden, um die Rechte von Kindern in der Migration zu fördern. Im Vorfeld des EU-Forums 2016 über die Rechte des Kindes, das Kindern in der Migration gewidmet war, erstellte die Europäische Kommission ein Hintergrunddokument (überarbeitet am 5. Februar 2018), das einen Überblick über die verschiedenen EU-Finanzmittel und deren Umfang gibt, mit Beispielen aktueller EU-Beiträge. Diese Finanzmittel werden zurzeit neu geplant, das Dokument bietet jedoch eine nützliche Darstellung der bisherigen Projekte.

Institutionelle Strukturen:

  • Die Europäische Kommission verfügt über einen Kinderrechtskoordinator und eine dienststellenübergreifende Gruppe, um die Arbeiten zwischen den Dienststellen der Kommission zu koordinieren und Mechanismen für die Berücksichtigung der Kinderrechte bei allen relevanten Richtlinien und Maßnahmen zu schaffen.
  • Die Europäische Kommission koordiniert eine informelle Expertengruppe zum Schutz von Kindern in der Migration, der Vertreter von Regierungen, der Kommission und EU-Agenturen angehören. Der wichtigste Zweck dieser Gruppe besteht darin, die Fortschritte bei der Umsetzung der Mitteilung der Kommission über den Schutz von Kindern in der Migration zu besprechen. Es fanden bereits zwei Treffen statt, im Dezember 2017 und im Juni 2018. Es ist geplant, dass sie zweimal im Jahr zusammen mit der Expertengruppe für die Rechte des Kindes tagen.
  • Das Europäische Parlament verfügt über eine Intergruppe für Kinderrechte – eine parteiübergreifende und länderübergreifende Gruppe von Mitgliedern des Europäischen Parlaments -, deren Ziel es ist, die Rechte von Kindern zu verankern und die Auswirkungen von Gesetzgebungs- und anderen Maßnahmen für Kinder zu bewerten. Die Rechte von Kindern in der Migration waren eines der vorrangigen Anliegen der Gruppe.

Datenerfassung:

§  Die Verordnung zu Gemeinschaftsstatistiken über Wanderung und internationalen Schutz – enthält EU-Vorschriften für die Datenerfassung und Erstellung von Statistiken über Migration (Aus- und Einwanderung), internationalen Schutz (Asyl), reguläre und illegale Migration und Rückkehr durch EU- und EFTA-Länder (zu übermitteln an Eurostat). Einige der Daten sind nach Alter aufgeschlüsselt.
Diese Verordnung wird derzeit auf der Grundlage eines Vorschlags der Europäischen Kommission überarbeitet.

Unabhängige Überwachungs- und Beschwerdemechanismen:

  • Die Europäische Kommission überwacht die Umsetzung und Durchführung von EU-Rechtsvorschriften. Es gibt eine Datenbank für die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Umsetzung des EU-Rechts in nationales Recht ergriffen haben (Umsetzung), und einen Jahresbericht, der die größten Probleme bei der Umsetzung des EU-Rechts behandelt und Vertragsverletzungsverfahren einleitet. Es gibt auch Berichte über die Umsetzung und Durchführung bestimmter Richtlinien, die von der zuständigen Abteilung in der Kommission durchgeführt werden. Einzelpersonen können auch direkt bei der Europäischen Kommission Beschwerden aufgrund von Verstößen gegen das EU-Recht einreichen.
  • Das Europäische Parlament (Petitionsausschuss) akzeptiert Petitionen oder Beschwerden von EU-Bürgern oder Personen mit Wohnsitz in Angelegenheiten, die in den Tätigkeitsbereich der EU fallen.
  • EU-Bürger und Personen mit Wohnsitz in der EU können auch den Europäischen Bürgerbeauftragten bitten, Fälle von Verwaltungsmängeln bei der Tätigkeit von Organen, Einrichtungen, Ämtern oder Agenturen der EU zu untersuchen.
  • Die Verordnung der Europäischen Grenz- und Küstenwache hat ein Beschwerdeverfahren eingerichtet.
    Die derzeitige Europäische Kommission hat eine neue Fassung dieser Verordnung vorgeschlagen, die derzeit ausgehandelt wird. Das Beschwerdeverfahren wurde nicht geändert.

In allen Fällen fehlen kinderfreundliche Informations- und Beschwerdeverfahren.

Rechtsgrundlage

Wichtige internationale und europäische Rechtsprechung wurde übernommen, mit denen ein Aufenthaltsrecht in einem Land begründet werden kann, das auf Menschen- und Kinderrechten und internationalem Schutz beruht. Dabei geht es oftmals um Rechtsbehelfe gegen Rückführungsentscheidungen oder Abschiebungsanordnungen. Die Rechtsprechung kann sehr hilfreich sein, um die Interessenvertretung zu unterstützen. Bitte konsultieren Sie die Webseiten der folgenden Organisationen:

§  der Gerichtshof der Europäischen Union  

§  der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte

§  der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes Fakultativprotokoll Nr. 3 (Beschwerdeverfahren)

§  http://www.europeanmigrationlaw.eu/

§  Asylinformationsdatenbank (AIDA)

§  Case Law Tool von PICUM (Hilfe bei Rechtsprechung).

AUF DEM AKTUELLEN STAND BLEIBEN: Stand Oktober 2018

Kurzfassung:

§  Vor der Veröffentlichung von Vorschlägen zur Überarbeitung der EU-Migrations- und internationalen Schutzrechtsvorschriften durch die Europäische Kommission wurden keine umfassenden Folgenabschätzungen, auch in Bezug auf die Rechte des Kindes, durchgeführt.

§  Die Europäische Kommission unternimmt Anstrengungen, um die Umsetzung der Mitteilung über den Schutz von Kindern in der Migration weiter zu verfolgen, auch wenn sie im Vergleich zur allgemeinen EU-Agenda zur Migration etwas eingeschränkt geblieben ist.

§  Die Revision der Verordnung zu Gemeinschaftsstatistiken über Wanderung und internationalen Schutz könnte zu besseren Daten über Kinder in der Migration führen.

§  Der mehrjährige Finanzrahmen für 2021-2027 ist in Arbeit und wird sich darauf auswirken, wie EU-Gelder für Kinder in der Migration ausgegeben werden.

RESSOURCEN FÜR DIE INTERESSENVERTRETUNG

Die meisten Mitgliedstaaten haben über ihre Umsetzung der Mitteilung vom 12. April (am 12. Januar 2018 aktualisiert) berichtet. Sie können hier sehen, ob Ihr Land einen Bericht gesendet hat. Bei Ihrer Überzeugungsarbeit kann es nützlich sein, auf dort abgegebenen Erklärungen und Empfehlungen in der Mitteilung zu verweisen, die nicht umgesetzt wurden. Sie können hier auch überprüfen, wer an einer informellen Expertengruppe zum Schutz von Kindern in Migration aus Ihrem Land teilnimmt.

Der Vorschlag zur Überarbeitung der Verordnung zu Gemeinschaftsstatistiken über Wanderung und internationalen Schutz würde in einigen Fällen die Datenerfassung für Kinder in der Migration erhöhen, erfordert aber keine systematische Aufschlüsselung nach Alter und unbegleiteter oder begleiteter Kindheit, sodass einige wichtige Lücken entstehen. Der Bericht des Europäischen Parlaments kann einige dieser Punkte behandeln. Die Änderungen müssen vom Europäischen Parlament, der EU-Kommission und dem Europäischen Rat genehmigt werden.

Die Europäische Kommission hat die Compilation: Data, situation and media reports on children in migration – latest version (auf Englisch) herausgegeben (Stand 23. Februar 2018).

Kinderrechtsorganisationen veröffentlichten im April 2018 die Erklärung „8 Ways to make the next EU multiannual financial framework a vehicle for the protection and integration of children in migration“ (auf Englisch) sowie die Empfehlungen, in denen Probleme der Kinderarmut und Investitionen in Kinder umfassender behandelt werden.

Die Initiative für Kinderrechte in den Globalen Pakten, die sich aus CSOs, UN-Gremien und -Agenturen zusammensetzt, setzt sich dafür ein, dass die Rechte von Kindern in Migration sowohl durch den Globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration als auch durch den Globalen Pakt für Flüchtlinge umfassend geachtet und gefördert werden. Die Initiative hat sich aktiv an den Beratungen und zwischenstaatlichen Verhandlungen über die Pakte beteiligt und während der Prozesse verschiedene Empfehlungen und Erklärungen abgegeben.

Die Publikation „A framework for the Protection of Children“ (2012) des UNHCR formuliert sechs Ziele, die das Engagement des UNHCR zum Schutz und zur Verwirklichung der Rechte von Kindern, die für das Amt von Belang sind, zusammenfassen, und bietet praktische Hinweise, wie diese erreicht werden können.

Am 10. Juli 2017 veröffentlichten UNHCR und UNICEF gemeinsam mit dem Internationalen Rettungsausschuss den Bericht „The Way Forward to Strengthened Policies and Practices for unaccompanied and separated refugee and migrant children in Europe“ (auf Englisch). Der Bericht unterstreicht die Bedeutung von Daten bei der Gestaltung schutzorientierter Programme. Am 15. Februar 2018 veröffentlichten Eurostat, IOM, OECD, UNHCR und UNICEF das Dokument „Call to Action: Protecting children on the move starts with better data“ (auf Englisch), in dem sie warnten, dass Datenlücken bei Flüchtlingen, Asylbewerbern, Migranten und Binnenflüchtlingen das Leben und das Wohlergehen von Millionen von Kindern ohne festen Wohnsitz gefährden. Dementsprechend haben UNHCR und UNICEF in „Strengthening current data on refugee and migrant children at EU-level“ (auf Englisch) acht vorgeschlagene Schwerpunktbereiche und entsprechende Empfehlungen in Bezug auf Daten über Flüchtlinge und Migrantenkinder dargelegt.