Misure generali per adottare un approccio globale alla questione dei minori migranti

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QUAL È IL FULCRO DELLA QUESTIONE?

I minori migranti spesso incontrano notevoli difficoltà per accedere ai diritti che dovrebbero essere concessi loro in quanto minori. I loro diritti e bisogni sono spesso sottovalutati – o esplicitamente esclusi – dalle politiche sociali pubbliche generali, come quelle su salute, istruzione e protezione dei minori. Molte leggi e politiche in materia di immigrazione e asilo a livello nazionale e di UE fanno scarso riferimento ai minori, nonostante costituiscano una significativa percentuale delle persone interessate da quelle stesse politiche. Questa ‘invisibilità’ a livello di leggi e politiche può essere perpetuata dalla mancanza di dati disaggregati sui minori migranti, in particolare quando sono accompagnati dai loro genitori o da altri tutori. Le politiche sulla migrazione UE e le procedure e pratiche di immigrazione e asilo a livello nazionale sono spesso poco adeguate ai bisogni e diritti dei minori.

Sebbene i minori possano essere soggetti a diverse norme per la determinazione dello status (ad esempio, protezione internazionale, tratta dei minori, ricongiungimento familiare, ecc.), o abbiano bisogni individuali che dovrebbero essere rispettati, hanno tutti gli stessi diritti in quanto minori. Molti minori, tuttavia, si perdono nei meandri di questo sistema frammentario e sono generalmente trattati in maniera molto diversa in base al loro status, in violazione dei loro diritti, in particolare quando sono privi di documenti.

Risolvere queste questioni significa adottare un approccio globale per tutti i minori migranti. Ciò implica che gli Stati devono prendere una serie di misure in ogni fase di progettazione, pianificazione, reperimento delle risorse, implementazione, monitoraggio e valutazione di leggi, politiche, attività e programmi (“misure generali da implementare”).

Le principali misure comprendono:

  • Legislazione nazionale a tutela dei diritti dei minori che può essere invocata in tribunale
  • Una strategia nazionale o un piano d'azione globali volti a sostenere i diritti dei minori
  • Linee guida e documenti politici ufficiali sull'implementazione che affrontano i diritti e i bisogni dei minori da una prospettiva pratica
  • Meccanismi per il coordinamento fra i diversi livelli di governo e gli organi governativi o le agenzie responsabili per i minori, anche oltre frontiera
  • Valutazioni dell'impatto sul minore e valutazioni con indicatori dei diritti dei minori
  • Acquisizione dati
  • Finanziamento adeguato e mirato
  • Attività di formazione e sviluppo delle competenze necessarie rivolte ai professionisti che lavorano con i minori
  • Strutture per la cooperazione con la società civile e la partecipazione dei minori alla definizione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche
  • Meccanismi indipendenti di monitoraggio e ricorso (es. difensori civici dei bambini)

QUALI DIRITTI DEI MINORI SONO IN GIOCO?

I diritti CRC sono organizzati dai Cluster ONU per i Diritti dei Minori, utilizzati per la rendicontazione delle nazioni al Comitato sui Diritti dei Minori (riesame periodico). Questi Cluster sono utilizzati dai governi nazionali per la rendicontazione al Comitato ONU sui Diritti dei Minori e sono un utile punto di riferimento. L'attenzione è particolarmente focalizzata sui seguenti cluster: Misure di attuazione generali (art. 4, 42 e 44, par. 6, della Convenzione).

 

Più precisamente, l'Articolo 4 del CRC impone ai governi di “adottare tutti i provvedimenti legislativi e amministrativi e le altre misure, necessari per esercitare i diritti riconosciuti dalla presente Convenzione. Con riferimento ai diritti economici, sociali e culturali, gli Stati Contraenti dovranno adottare tali provvedimenti nella massima misura possibile in base alle risorse di cui dispongono e, se necessario, nel quadro della cooperazione internazionale.”

Commento Generale n° 5 sulle misure generali da implementare analizza la questione delle modalità per attuare concretamente la CRC, e in particolare l'Articolo 4, nella legge, politica e pratica.

 

Altri Commenti Generali del Comitato ONU sui Diritti del Minore di particolare rilevanza includono:

Commento Generale n° 2 (2002): Il ruolo delle istituzioni nazionali indipendenti per i diritti umani nel tutelare e sostenere i diritti dei minori

Commento Generale n° 6 (2005): Trattamento dei minori non accompagnati e separati fuori dal loro paese di origine

Commento Generale n° 12 (2009): Il diritto del minore ad essere ascoltato

Commento Generale n° 13 (2011): I diritti del minore alla libertà da ogni forma di violenza

Commento Generale n° 14 (2013) sul diritto del minore ad ottenere che il suo interesse superiore sia considerato preminente (art. 3, par. 1)

Commento Generale n° 19 (2016) sul budgeting pubblico per la tutela dei diritti dei minori (art. 4)

Commento Generale Congiunto n° 3 del CMW e n° 22 del CRC nel contesto della Migrazione Internazionale: Principi generali

Commento Generale Congiunto n° 4 del CMW e n° 23 del CRC nel contesto della Migrazione Internazionale: Obblighi degli Stati contraenti in particolare in merito agli Stati di transito e destinazione

QUALI POLITICHE, STRUMENTI E STRUTTURE UE SONO RILEVANTI?

Quadro giuridico:

Tutti gli Stati membri UE hanno ratificato il CRC e la compatibilità con i diritti dei minori è richiesta dalla legislazione di tutta l'Unione Europea, in particolare per quanto segue:

§  Trattato sull'Unione europea - l'Unione “dovrà lottare contro l'esclusione sociale e la discriminazione e dovrà promuovere la giustizia e la protezione sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore (Articolo 3).

§  Carta UE sui diritti fondamentali ribadisce specificamente i diritti dei minori, che i minori dovranno avere il diritto alla protezione e cura nella misura necessaria per il loro benessere e che l'interesse superiore del minore deve essere una considerazione primaria in tutte le attività correlate ai minori (Articolo 24).

Documenti politici, strategie e piani di azione essenziali della UE:

Una raccolta di tutti gli acquis e i documenti politici UE sui diritti del minore è disponibile qui (ottobre 2017).

Sui diritti dei minori in generale

§  Conclusioni del Consiglio in merito alla tutela e al sostegno dei diritti del minore del 18 novembre 2014 – include gli impegni diretti per attuare i diritti dei minori, tra cui tenere dibattiti sui diritti dei minori nei gruppi di lavoro di pertinenza del Consiglio e la costante verifica della compatibilità dei diritti fondamentali, compresi i diritti del minore, negli organi preparatori del Consiglio, oltre a numerose raccomandazioni agli Stati membri, la Commissione e le agenzie UE. Alcune di particolare rilevanza includono il potenziamento del monitoraggio dei diritti dei minori, i meccanismi di report e ricorso; lo sviluppo e il rafforzamento dell'acquisizione dati; assicurare nella pratica che tutti i minori siano protetti dalla discriminazione e godano di pari opportunità; dare pieno riconoscimento ai minori come titolari di diritti e all'interesse superiore del minore, attuando efficacemente il diritto di essere ascoltati, e garantire un accesso equo ai servizi di istruzione, abitazione, salute e protezione e, inoltre, prestare particolare attenzione ai minori non accompagnati; e creare un sistema di giustizia e procedure a misura di minore.

Le Conclusioni invitano anche la Commissione a elaborare un'Agenda UE rinnovata sui diritti dei Minori (l'ultima risale al 2011-2014), dare priorità all'uso di fondi UE per combattere la povertà dei minori e favorire l'inclusione sociale, oltre a sostenere sistemi di protezione integrati dei minori. Vedasi in relazione a quest'ultimo, i 10 principi per i sistemi di protezione integrati dei minori, elaborati dalla Commissione Europea nel 2015.

§  Raccomandazione della Commissione Europea “Investire nell'infanzia: spezzare il ciclo dello svantaggio” del 20 febbraio 2013 stabilisce i principi guida per il processo decisionale degli Stati membri, volti a ridurre la povertà dei minori e l'esclusione sociale. Raccomanda l'elaborazione di strategie integrate basate su tre pilastri chiave: accesso a risorse adeguate, disponibilità di servizi di qualità accessibili e diritto dei minori a partecipare. Si applica a tutti i minori a prescindere dallo status.

§  Le linee guida EU  sulla promozione e protezione dei diritti del minore (2017) stabiliscono la strategia UE per sostenere i diritti dei minori attraverso le sue politiche e attività esterne. Le linee guida promuovono le Misure Generali di implementazione (GMI) di UNCRC come stabilito nel suo Commento Generale n° 5, per il pieno godimento di tutti i diritti nel CRC da parte di tutti i minori attraverso la legislazione, gli stanziamenti di budget, l'istituzione di organi di coordinamento e monitoraggio, sia governativi sia indipendenti, l'acquisizione esaustiva di dati, la sensibilizzazione e la formazione e l'elaborazione e l'attuazione di politiche, servizi e programmi adeguati.

Specificatamente in relazione ai minori migranti:

§  Comunicazione della Commissione Europea sulla protezione dei minori migranti (aprile 2017)- definisce una serie di sfide per la protezione dei minori migranti e le misure che la Commissione Europea, gli Stati membri e le agenzia UE devono adottare.
à Lo stato di avanzamento delle misure nella Comunicazione di Commissione e Agenzie UE e degli Stati Membri è monitorato costantemente.

§  Conclusioni del Consiglio sulla protezione dei minori migranti (giugno 2017)- incoraggia gli Stati membri ad adottare o implementare, secondo necessità, misure per proteggere i minori in tutte le fasi della migrazione, sulla base della Comunicazione della Commissione sulla protezione dei minori migranti, e, tra le altre cose, a trasmettere una relazione sull'attuazione di tali misure.

§  La risoluzione del Parlamento Europeo del 3 maggio 2018 sulla protezione dei minori migranti definisce una serie di raccomandazioni, comprese quelle associate alla non discriminazione, il finanziamento e il ricorso a procedure di infrazione contro gli Stati membri che violano i diritti dei minori applicando la detenzione per immigrazione.

§  Piano d'Azione sull'integrazione dei cittadini di paesi terzi (Comunicazione CE 2016) – misure per promuovere l'integrazione di tutti i minori migranti, eccetto i minori privi di documenti/ irregolarmente residenti.

§  Il Global Compact sulla Migrazione, che la UE e gli Stati membri hanno negoziato con altri Paesi presso l'ONU (la cui adozione era programmata per dicembre 2018), considera i diritti e l'interesse superiore del minore come un principio guida e trasversale, e comprende tra le misure:
“Includere i minori migranti nei sistemi nazionali di tutela dei minori, adottando solide procedure per la tutela dei minori migranti nelle procedure e decisioni legislative, amministrative e giuridiche pertinenti e, inoltre, in tutte le politiche e i programmi di migrazione che hanno un impatto sui minori, compresi le politiche e i servizi di protezione consolare, oltre ai quadri di cooperazione transfrontaliera, per garantire che l'interesse superiore del minore sia adeguatamente integrato, interpretato in maniera coerente e applicato in coordinazione e cooperazione con le autorità per la tutela dei minori …” (par. 23e)

Finanziamento:

§  I governi possono utilizzare vari strumenti di finanziamento UE per tutelare i diritti dei minori migranti. Prima del Forum UE 2016 sui diritti dei minori, che era dedicato ai minori migranti, la Commissione Europea aveva preparato un documento informativo (riesaminato il 5 febbraio 2018) con una panoramica dei diversi fondi UE e la loro finalità, con esempi di recenti contributi UE. Questi fondi sono soggetti a modifiche, tuttavia il documento fornisce un'utile fotografia dei progetti realizzati fino ad oggi.

Strutture istituzionali:

  • La Commissione Europea dispone di un Coordinatore per i diritti dei minori e di un gruppo inter-servizio per coordinare il lavoro tra i dipartimenti della Commissione e fornire meccanismi per la considerazione dei diritti dei minori in tutte le politiche e misure pertinenti.
  • La Commissione Europea coordina un informale Gruppo di esperti sulla Protezione dei minori migranti, a cui partecipano i rappresentanti dei governi, la Commissione e le agenzie UE. Il suo obiettivo primario è verificare lo stato di avanzamento nell'attuazione della Comunicazione della Commissione sulla tutela dei minori migranti. Si è riunita due volte, a dicembre 2017 e giugno 2018. Attualmente, si prevede che si riunirà due volte all'anno, congiuntamente al Gruppo di esperti sui diritti dei minori.
  • Il Parlamento Europeo dispone di un Intergruppo sui diritti dei minori – un gruppo interpartitico e transnazionale di MEP - che cerca di integrare i diritti dei minori e valutare l'impatto del lavoro legislativo e non legislativo sui minori. I diritti dei minori migranti sono stati una delle questioni prioritarie affrontate dal gruppo.

Acquisizione dei dati:

§  Regolamento sulle statistiche UE sulla migrazione e la protezione internazionale – stabilisce le norme UE per l'acquisizione e la compilazione delle statistiche sulla migrazione (emigrazione e immigrazione), la protezione internazionale (asilo), la migrazione regolare e irregolare e i rimpatri da parte dei paesi UE ed EFTA (da comunicare a Eurostat). Alcuni dei dati sono disaggregati per età.
Questo regolamento è attualmente al riesame, in base a una proposta della Commissione Europea.

Meccanismi indipendenti di monitoraggio e ricorso:

  • La Commissione Europea monitora il recepimento e l'attuazione delle leggi UE. È disponibile un database sulle misure adottate dagli Stati membri per integrare la legge UE nella legislazione nazionale (recepimento) e un report annuale che riesamina le principali sfide nell'attuazione della legge UE e i procedimenti di infrazione in corso. Esistono anche report relativi al recepimento e l'attuazione delle specifiche direttive da parte del dipartimento di pertinenza nella Commissione. Anche i singoli possono presentare denunce per le violazioni della normativa UE direttamente alla Commissione Europea.
  • Il Parlamento Europeo (Comitato Petizioni) accetta petizioni o denunce da tutti i cittadini o residenti UE su questioni che rientrano nelle attività UE.
  • I cittadini e i residenti UE possono anche chiedere al Mediatore Europeo di valutare i casi di cattiva amministrazione nelle attività di istituzioni, organi, uffici o agenzie UE.
  • Il Regolamento europeo della guardia costiera e di frontiera ha definito un meccanismo di denuncia.
    La Commissione Europea ha proposto una nuova versione di questo Regolamento, che è attualmente in fase di negoziazione. Il meccanismo di denuncia non è stato modificato.

In tutti i casi mancano procedure di informazione e di denuncia a misura di minore.

Giurisprudenza

È stata formulata un'importante giurisprudenza europea e internazionale sulle motivazioni che possono stabilire un diritto di residenza in un paese, che si basa su diritti umani (e del minore) e la protezione internazionale. Ciò è spesso in relazione con i ricorsi contro le decisioni di rimpatrio o gli ordini di allontanamento. La giurisprudenza può essere molto utile per sostenere il patrocinio. Consultare il sito web di:

§  la Corte di Giustizia dell'Unione Europea  

§  la Corte Europea dei Diritti Umani

§  il Comitato ONU per i diritti dei minori Protocollo opzionale n° 3 Procedura di denuncia

§  http://www.europeanmigrationlaw.eu/

§  Database di informazione sull'asilo (AIDA)

§  Strumento di giurisprudenza (Case Law Tool) di PICUM.

SEGUIRANNO SVILUPPI: Aggiornato a ottobre 2018

In breve:

§  La commissione Europea non ha svolto valutazioni d'impatto esaustive, nemmeno in relazione ai diritti dei minori, prima del lancio delle proposte per il riesame della legislazione UE sulla migrazione e la protezione internazionale.

§  La Commissione Europea si sta impegnando a dare seguito all'attuazione della Comunicazione sulla protezione dei minori migranti, che tuttavia resta piuttosto marginale nell'ambito della complessiva agenda UE sulla migrazione.

§  Il Regolamento delle statistiche UE sulla migrazione e il riesame della protezione internazionale potrebbero consentire di ottenere dati migliori sui minori migranti.

§  Il quadro finanziario pluriennale per il 2021-2017 è un processo e ha implicazioni sul modo in cui il denaro UE viene speso per i minori migranti.

RISORSE IL PATROCINIO

La maggioranza degli Stati membri ha rendicontato l'attuazione della Comunicazione del 12 aprile (aggiornata al 12 gennaio 2018). I paesi che hanno inviato il rendiconto sono elencati qui; per i patrocinatori potrebbe risultare utile fare riferimento alle dichiarazioni ivi presenti e alle raccomandazioni nella Comunicazione a cui non è stato dato seguito. Inoltre, quiè possibile verificare chi ha preso parte, dai vari paesi, al Gruppo di Esperti informale sulla Tutela dei minori migranti.

La proposta di riesaminare il Regolamento sulle statiche UE relative alla migrazione e alla protezione internazionale consentirebbe di aumentare, in alcuni casi, i dati sui minori migranti, tuttavia, non imponendo sistematicamente una disaggregazione per età e minori accompagnati o non accompagnati, non consente di colmare alcune importanti lacune. La relazione del Parlamento Europeo, nella sua posizione, potrebbe riguardare alcune di queste. Le modifiche dovranno essere approvate da Parlamento Europeo, Commissione e Consiglio.

La Commissione Europea ha pubblicato una Compilazione: Dati, situazione e notizie dei media sui minori migranti – ultima versione (del 23 febbraio 2018).

Nel mese di aprile 2018, le organizzazioni per i diritti dei minori hanno pubblicato la dichiarazione 8 modi per rendere il prossimo quadro finanziario pluriennale UE un veicolo per la tutela e l'integrazione dei minori migranti, oltre alle raccomandazioni relative alla povertà infantile e l'investimento nei minori in generale.

L'Iniziativa per i diritti dei minori nei Global Compact, che sono formati da CSO, organi ONU e agenzie, sta lavorando per garantire che i diritti dei minori migranti siano rispettati integralmente e sostenuti attraverso il Global Compact per la migrazione sicura, ordinata e regolare e il Global Compact per i rifugiati. L'Iniziativa si è impegnata attivamente nelle consultazioni e nei negoziati intergovernativi nell'ambito dei Compact e ha prodotto varie raccomandazioni e dichiarazioni durante i vari processi.

La pubblicazione di UNHCR “Un quadro per la protezione dei minori” (2012) articola sei obiettivi che sintetizzano l'impegno di UNHCR volto a tutelare e realizzare i diritti dei minori che destano preoccupazione per l'Ufficio e offre una guida pratica su come raggiungere tali obiettivi.

Il 10 luglio 2017, UNHCR e UNICEF, insieme al Comitato di Soccorso Internazionale, hanno pubblicato la Roadmap “La strada da seguire per il rafforzamento delle politiche per i minori migrati e rifugiati separati e non accompagnati in Europa”. La Roadmap sottolinea l'importanza dei dati ai fini della programmazione orientata alla protezione. Il 15 febbraio 2018, Eurostat, IOM, OECD, UNHCR e UNICEF hanno pubblicato un Appello all'azione: la protezione dei minori in movimento inizia con dati migliori, in cui avvertono che le lacune nei dati su rifugiati, richiedenti asilo, migranti e popoli reinsediati internamente stanno mettendo in pericolo la vita e il benessere di milioni di minori in movimento. Di conseguenza, in “Rafforzamento dei dati attuali sui minori migranti e rifugiati a livello UE” UNHCR e UNICEF definiscono otto aree prioritarie consigliate e le relative raccomandazioni riguardo ai dati sui minori migranti e rifugiati.