Solidarität und Zusammenarbeit zwischen EU-Mitgliedstaaten

Aktueller Stand: März 2019

 

WAS SIND DIE WESENTLICHEN ASPEKTE?

Kinder in Migration können in der EU an Verfahren beteiligt sein, die eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden beinhalten. Eine wirksame grenzüberschreitende Zusammenarbeit zum Schutz von Kindern in der Migration hängt von einem behördenübergreifenden und multidisziplinären Ansatz ab, an dem verschiedene Akteure beteiligt sind. Obwohl sich die europäischen Institutionen in einer einzigartigen Position befinden, um eine bessere grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu gewährleisten, ist der rechtliche und politische Rahmen derzeit recht allgemein und unvollständig, die Praxis ist unterentwickelt und an der Unterstützung für diese Zusammenarbeit muss eine Verbesserung vorgenommen werden.

Die Notwendigkeit einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit kann sich beispielsweise ergeben, wenn ein Kind internationalen Schutz beantragt und eine Überstellung in ein anderes Land (auf der Basis der Dublin-III-Verordnung) in Betracht gezogen wird. Dies kann auch in Fällen der Familienzusammenführung oder bei der Wiederherstellung von Familienbeziehungen notwendig sein. Eine wirksame grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen verschiedenen institutionellen Akteuren der an dem Fall beteiligten Länder (wie der für das Dubliner Übereinkommen zuständigen Behörde, der aufnehmenden Behörde, den Kinderschutzbehörden und anderen Einrichtungen) ist unerlässlich, um sicherzustellen, dass diese Verfahren ordnungsgemäß angewendet werden.

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist auch entscheidend, um den Schutz und die Umsetzung eines individuellen Pflegeplans grenzüberschreitend zu gewährleisten. So sollten beispielsweise Vormünder oder Fachleute, die für die medizinische oder psychosoziale Überwachung zuständig sind, mit ihren Ansprechpartnern im jeweiligen Land über die Situation und die Bedürfnisse des Kindes im Hinblick auf eine effiziente Umsetzung des Wohlbefindens des Kindes kommunizieren können.

Eine wirksame grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist ebenfalls wichtig, um zu vermeiden, dass Kinder Risiken ausgesetzt werden. Eine Studie des SUMMIT-Projekts im Jahr 2015[1] und schon zuvor  im Jahr 2009 von Terre des Hommes[2] ergab, dass einer der Gründe für das Verschwinden unbegleiteter Kinder das langwierige und beschwerliche Verfahren der Überstellung in ein anderes Land ist, insbesondere in Fällen, in denen das Kind versucht, sich mit Familienmitgliedern zu vereinen. In einigen dieser Fälle verlieren Kinder Vertrauen in den Prozess oder das System und bevorzugen es, ihren Weg selbst zu bestimmen. Kinder, die allein länderübergreifend reisen, sind zwangsläufig mehreren Risiken ausgesetzt, darunter Obdachlosigkeit, einem hohen Maß an Stress und Angst, oder Opfer von Schmugglerringen, Ausbeutung und Schlepperkriminalität zu werden. Auch wenn ein betreutes Kind vermisst wird und der Verdacht besteht, dass es sich in einem anderen Land befindet, sollte eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit stattfinden, um eine angemessene Nachbetreuung zu gewährleisten.

Obwohl die entscheidende Bedeutung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zunehmend anerkannt wird, scheint sie bei der Bekämpfung des Verschwindens von Kindern in der Praxis eher die Ausnahme als die Regel zu sein. Wenn eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit zustande kommt, basiert sie auf persönlichen Beziehungen und nicht auf formalen, klaren und einheitlichen Verfahren[3].  Die Zusammenarbeit wird oft durch mangelnde Klarheit über die Rolle der Agenturen in den verschiedenen Ländern und über die anzuwendenden Verfahren beeinträchtigt[4]. Ein ineffizienter nationaler Informationsaustausch zwischen den Behörden (der unter anderem auf das Fehlen eines geeigneten Systems für den Informationsaustausch zurückzuführen ist, das einen klaren Schutzwall zwischen Schutz und Durchsetzung der Migration bietet; ein Mangel an Vertrauen und Bedenken hinsichtlich der Datenschutz-Grundverordnung (auf Englisch abgekürzt als GDPR) beim Austausch sensibler Informationen über den Fall eines Kindes) und Schwierigkeiten bei der eindeutigen Identifizierung des Kindes behindern auch eine effiziente transnationale Zusammenarbeit[5].

UM WELCHE KINDERRECHTE GEHT ES?

Siehe Abschnitt über Kinderrechte auf dieser Seite.

WELCHE EU-POLITIKEN & -MAßNAHMEN SIND RELEVANT?

Zu den wichtigsten politischen und legislativen Maßnahmen der EU gehören:

▪          Verfahren an der Grenze,

▪          Internationale Schutzverfahren, einschließlich Asylverfahren und Verfahren des Dubliner-Übereinkommens (um festzustellen, welcher Mitgliedstaat für die Anhörung einer internationalen Schutzanforderung zuständig ist),

▪          Verfahren zur Familienzusammenführung,

▪          Verfahren gegen den Menschenhandel und

▪          Rückführungsverfahren.

Dazu gehören kinderspezifische Bestimmungen, einschließlich Bestimmungen, die sich auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit für unbegleitete Kinder konzentrieren.

Die Rolle der EU-Agenturen ist in diesem Bereich bezüglich der Untersuchung und Entwicklung praktischer Unterstützungsmaßnahmen für die Mitgliedstaaten, einschließlich Beratung und Ausbildung, aber auch durch die Beteiligung an Operationen, wie beispielsweise die Beteiligung von Frontex an Grenzschutzmaßnahmen oder die Beteiligung von EASO, Frontex und Europol an Krisenherden in Griechenland und Italien, von großer Bedeutung.

Alle

§  Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat - Schutz minderjähriger Migranten

fordert die Mitgliedstaaten auf, vergleichbare Daten zu erheben und auszutauschen, um die grenzüberschreitende Ermittlung vermisster Kinder und die Überprüfung von Familienbeziehungen zu erleichtern und eine rasche und wirksame Familienfindung innerhalb oder außerhalb der EU unter umfassender Nutzung der bestehenden Kanäle der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sicherzustellen. Bericht der Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Mitteilung vom 12. April (zuletzt aktualisiert am 12. Januar 2018), einschließlich Erhebung und Austausch vergleichbarer Daten.

Grenzkontrolle

§  Eurodac-Verordnung (EU) Nr. 603/2013: Einrichtung der Datenbank "Eurodac" für den Vergleich von Fingerabdrücken von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen, die im Zusammenhang mit dem illegalen Überschreiten einer Außengrenze eines Mitgliedstaats aufgegriffen werden, wenn sie mindestens 14 Jahre alt sind, um die Bearbeitung von Asylanträgen vorzunehmen. Diese Richtlinie wird derzeit überarbeitet.

§  Das Schengener Informationssystem (SIS): ermöglicht es den zuständigen nationalen Behörden, wie Polizei und Grenzschutz, Informationen über Sicherheit und Grenzkontrolle auszutauschen, einschließlich der Eingabe und Konsultation von Warnmeldungen über (vermisste) Personen. Spezialisierte nationale SIRENE-Büros in jedem Mitgliedstaat dienen als zentrale Anlaufstelle für den Austausch von Zusatzinformationen und die Koordination von Aktivitäten im Zusammenhang mit SIS-Warnmeldungen.

§  Visa-Informationssystem (Entscheidung des Rates 2004/512/EG): erlaubt es Schengen-Staaten, Visadaten auszutauschen. Es besteht aus einem zentralen IT-System und einer Kommunikationsinfrastruktur, die dieses zentrale System mit den nationalen Systemen verbindet.

§  Die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Grenz- und Küstenwache (EU) Nr. 2016/1624: Bei der Umsetzung der integrierten europäischen Grenzverwaltung sollte für Kohärenz mit anderen politischen Zielen gesorgt werden, einschließlich des ordnungsgemäßen Funktionierens des grenzübergreifenden Verkehrs (Artikel 4). Die Verordnung wird derzeit überarbeitet.

§  Der Schengener Grenzkodex (Verordnung (EU) Nr. 610/2013) verpflichtet die Mitgliedstaaten, in die Fortbildungspläne für Grenzschutzbeamte eine spezielle Ausbildung aufzunehmen, um Situationen, an denen gefährdete Personen wie unbegleitete Minderjährige und Opfer von Menschenhandel beteiligt sind, zu erkennen und zu bewältigen. Die Mitgliedstaaten müssen auch nationale Anlaufstellen benennen, die über die Situation der Kinder beraten. Eine Liste dieser nationalen Anlaufstellen wird den Mitgliedstaaten von der Kommission zur Verfügung gestellt.

Kinder von Migranten mit regelmäßigem Aufenthalt und Personen, die internationalen Schutz genießen:

▪          Die EU-Richtlinie über langfristig Aufenthaltsberechtigte - gilt für den Status und die Rechte von Nicht-EU-Migranten, die seit fünf Jahren regelmäßig und kontinuierlich ihren Wohnsitz in der EU haben und bestimmte Kriterien erfüllen.

Artikel 25 sieht die Benennung von Anlaufstellen in jedem Mitgliedstaat vor, die für den Informationsaustausch über Aufenthaltstitel und den Schutz vor Ausweisung zuständig sind. 

Kinder, die internationalen Schutz suchen oder erhalten:

[Die bestehenden internationalen Schutzvorschriften werden derzeit auf der Grundlage von Vorschlägen der Kommission aus dem Jahr 2016 neu verhandelt]

▪          Die Dublin-III-Verordnung bestimmt, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines Anspruchs auf internationalen Schutz zuständig ist und stellt explizite Garantien für Kinder dar. Das Wohlbefinden des Kindes und das  Recht auf Familienleben gelten auch bei der Anwendung der Verordnung als primäre Erwägungen (Erwägungsgründe 13, 16 und Artikel 6).

Die Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten, bei der Beurteilung des Wohlbefindens des Kindes die Möglichkeiten der Familienzusammenführung zu berücksichtigen. Für unbegleitete Minderjährige haben die Staaten besondere Verpflichtungen, Familienmitglieder, Geschwister oder Verwandte zu ermitteln. Die Verpflichtung beinhaltet eine proaktive Pflicht zur Suche nach Familienmitgliedern und zur Berücksichtigung der von den Minderjährigen bereitgestellten Informationen. Darüber hinaus sind die Staaten verpflichtet, Informationen mit anderen Mitgliedstaaten unverzüglich zu koordinieren und auszutauschen, um Familienangehörige zu ermitteln, das Bestehen bewährter familiärer Verbindungen festzustellen (durch Rücksprache mit dem anderen Mitgliedstaat, Prüfung von Registern, Aufenthaltstiteln, Nachweis von Beziehungen und gegebenenfalls DNA-Tests) und zu bewerten, ob die Angehörigen in der Lage sind, für das Kind zu sorgen[6]. Wenn die Überstellung durchgeführt werden soll, teilt der überstellende Mitgliedstaat dem empfangenden Mitgliedstaat die notwendigen Informationen mit, um für eine angemessene Unterstützung, den Schutz und die Achtung der Rechte der Person zu sorgen.

·       Die Asylverfahrensrichtlinie legt durch den Artikel 49 fest: "Die Mitgliedstaaten treffen in Abstimmung mit der Kommission alle zweckdienlichen Vorkehrungen für eine direkte Zusammenarbeit und einen Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden";

·       Die EU-Richtlinie zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen besagt, dass sichergestellt werden sollte, dass die einzelstaatlichen Aufnahmesysteme effizient sind und die Mitgliedstaaten bei der Aufnahme von Antragstellern zusammenarbeiten (Erwägung 26). Diese Richtlinie wird derzeit überarbeitet.

·       Das EU-Neuansiedlungsprogramm bietet Kindern außerhalb der EU, die internationalen Schutz benötigen, die Möglichkeit diesen in der EU zu erhalten. Derzeit wird auch ein Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung eines Neuansiedlungsrahmens der Union ausgearbeitet.

·       Der EASO-Praxisleitfaden zum Wohle des Kindes im Asylverfahren prüft die Umsetzung zum Wohle des Kindes im Rahmen der Dublin-III-Verordnung

·       Der EASO-Praxisleitfaden: Suche nach Familienangehörigen befasst sich mit der Notwendigkeit der Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedsstaaten

·       EASO-Schulungsprogramm : Modul Asylverfahrensrichtlinie (12.), Modul Dublin-III-Verordnung (13.) Das  EASO-Netzwerk soll die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den nationalen Einheiten in den 32 Mitgliedstaaten der Dublin-Verordnung verbessern.

·       FRA-Vormundschaftshandbuch (Siehe Teil 4 zur länderübergreifenden Zusammenarbeit inbesondere im Bereich des Kinderschutzes)

·       FRA-Bericht über unbegleitete, asylsuchende Kinder in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Von Menschenhandel betroffene Kinder:

·       EU-Menschenhandelsrichtlinie - siehe insbesondere Artikel (5):  „Die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten zur verstärkten Bekämpfung des Menschenhandels weiterhin eng zusammenarbeiten. In dieser Hinsichtist eine enge grenzüberschreitende Zusammenarbeit, einschließlich des Austauschs von Informationen und bewährter Verfahren sowie eines kontinuierlichen offenen Dialogs zwischen den Polizei-, Justiz- und Finanzbehörden der Mitgliedstaaten, von wesentlicher Bedeutung. Die Koordinierung der Ermittlungen und der Verfolgung bei Menschenhandelsdelikten sollte durch eine verstärkte Zusammenarbeit mit Europol und Eurojust und dem Einsatz gemeinsamer Ermittlungsgruppen unterstützt werden [...]."

Kinder, die von einem Rückführungsverfahren betroffen sein können:

Die Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Rückführung hängt weitgehend mit dem Datenaustausch und der operativen Zusammenarbeit in den folgenden Bereichen zusammen:

• ⇥ Unterstützung beim Transport im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg

• ⇥ Organisierung von Sammelflügen für Rückführungen

• ⇥ gegenseitige Anerkennung der Rückführungsentscheidungen

• ⇥ Umsetzung der Richtlinien bei Zwangsrückführungen

·       Die  Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache  spielt eine Schlüsselrolle bei der operativen Zusammenarbeit bei der Rückführung (Artikel 27-33) unter Berücksichtigung der Rechte der Kinder. Die Europäische Kommission hat einen Vorschlag zur weiteren Stärkung der Rolle der Agentur bei der Durchführung von Rückführungen vorgelegt[7].

·       Die EU-Rückführungsrichtlinie (2008/115/EC) – Verfahren und Rechte von Kindern, die von den Einwanderungsbehörden als illegal ansässig eingestuft wurden - Artikel 7 und 19 verstärken die Notwendigkeit der Zusammenarbeit mit Drittländern und zwischen den beteiligten Institutionen in allen Phasen des Rückkehrprozesses.

·       Empfehlung der Europäischen Kommission zur effektiven Umsetzung von Rückführungen, 7. März 2017- Artikel 9 unterstreicht die Notwendigkeit von „[....] Verfahren und Instrumenten, die es ermöglichen, den zuständigen Behörden unverzüglich Informationen zur Verfügung zu stellen, sowie die Zusammenarbeit aller Akteuren, die an den verschiedenen Verfahren beteiligt sind.

AUF DEM AKTUELLEN STAND BLEIBEN: Stand März 2019

Kurzfassung:

·       Die laufende Überarbeitung der internationalen EU-Schutzinstrumente erweist sich als langwierig und umstritten, insbesondere wegen der Schwierigkeit, Kompromisse innerhalb der Dublin-Verordnung zu finden.

·       Die Europäische Kommission hat einen Vorschlag vorgelegt, um die Rolle der Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenwache bei der Durchführung von Rückführungen, einschließlich gemeinsamer Rückführungsaktionen zwischen den Mitgliedstaaten, weiter zu stärken.

·       Die Überarbeitung der Eurodac-Verordnung birgt sowohl erhebliche Risiken als auch potentielle Verbesserungen in Bezug auf den Schutz und die Rechte von Kindern (siehe unten).

·       Das Schengener Informationssystem hat das Potenzial, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Falle von vermissten Kindern bei der Migration effizienter zu gestalten, birgt aber auch erhebliche Risiken für den Kinderschutz (siehe unten).

·       Die Weiterentwicklung eines Europäischen Vormundschaftsnetzes (EGN) ist eine positive Entwicklung (siehe unten)

Die vorgeschlagene Überarbeitung der Eurodac-Verordnung erweitert die Ziele der Eurodac-Datenbank, um auch Sekundärbewegungen zu ermitteln und zu verfolgen und Rückführungsentscheidungen durchzusetzen . Außerdem setzt es das registrierungspflichtige Alter eines Kindes von vierzehn auf sechs Jahre herab und zwingt zur Abnahme von Fingerabdrücken bei Kindern über 14 Jahren. Die Herabsetzung des Registrierungsalters könnte hilfreich sein, um den Schutz der Kinder besser zu koordinieren. Die Daten werden jedoch auch dazu verwendet die Dublin-Verordnung, Beschränkungen der Sekundärmigration und Rückführungsentscheidungen durchzusetzen, was möglicherweise dem Kindeswohl zuwiderläuft und mehr Kinder dazu veranlassen könnte, den Kontakt mit staatlichen Behörden zu meiden und sich ihnen zu entziehen.

Die Überarbeitung des Schengener Informationssystems hat die Verwendung von SIS-Warnmeldungen bei vermissten Kindern positiv beeinflusst. Beispielsweise ist es nun möglich zwischen

o   Ausreißern;

o   unbegleiteten Migrantenkindern;

o   und Kindern, die von einem Familienmitglied entführt wurden, zu unterscheiden.

Bei vermissten Migrantenkindern können die zuständigen Behörden das Kind jedoch an einen sicheren Ort bringen, um zu verhindern, dass es seine Reise fortsetzt, sofern dies nach nationalem Recht zulässig ist. Die Migrationsbehörden sind nun auch berechtigt, auf die Datenbank zuzugreifen, einschließlich der Warnmeldungen nach Artikel 32. Die Doppelfunktion des SIS, vermisste Personen (einschließlich Kinder) zu finden und die Rückführung zu verwalten, gefährdet den Schutz von Kindern und kann die Berichterstattung behindern. Eine strikte Trennung von Schutz und Durchsetzung der Migration ist erforderlich.

Durch die Neufassung des Vorschlags der Europäischen Kommission zur Änderung der Richtlinie über Aufnahmebedingungen wird die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit durch Indikatoren gestärkt, die vom EASO und dem vom EASO entwickelten Unionsnetz für Aufnahmebehörden entwickelt wurden.

RESSOURCEN FÜR DIE INTERESSENVERTRETUNG

Der Bericht des SUMMIT-Projekts (koordiniert von Missing Children Europe)  über bewährte Verfahren und zentrale Herausforderungen für die behördenübergreifende Zusammenarbeit zur Verhinderung des Verschwindens unbegleiteter Migrantenkinderist eine eingehende Studie zum Thema des Verschwindens unbegleiteter Migrantenkinder, die in Belgien, Zypern, Griechenland, Irland, Italien, Spanien und dem Vereinigten Königreich durchgeführt wurde. Ziel dieser Forschung ist es, bewährte Verfahren und zentrale Herausforderungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen den Behörden zu identifizieren.

Es wurde auch ein Handbuch für Fachkräfte an vorderster Front entwickelt, in dem die Forschungsergebnisse in praktische Beispiele und Instrumente übertragen werden, um das Wissen und die Reaktion von Fachkräften, die direkt mit unbegleiteten Kindern oder Vermissten arbeiten, auf individueller Ebene zu verbessern. Das Handbuch zielt darauf ab, Praktiken zur besseren Zusammenarbeit, auch über die Grenzen hinweg, bei der Prävention, Reaktion und Nachsorge vermisster unbegleiteter Kinder zu fördern und zu verbreiten.

Auf der jährlichen Konferenz „Lost In Migration" treffen sich Fachleute aus verschiedenen Ländern, um bewährte Verfahren zu erörtern, die Einfluss auf die Prävention und die Reaktion beim Verschwinden von Migrantenkindern haben. Die abschließenden Empfehlungen der Konferenz beziehen sich auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und sind  hier verfügbar.

Das Amina-Programm, das von Missing Children Europe und seinen Partnern geleitet wird, zielt darauf ab, Fachkräfte an vorderster Front zu unterstützen, indem Instrumente entwickelt werden, mit denen Wissens- und Praxislücken bei der koordinierten Reaktion auf Fälle von  Kindern in der Migration, die aufgrund von Menschenhandel vermisst werden, angegangen werden. Ein Instrumentarium - einschließlich Checklisten, vorgeschlagene Verfahren, Module für die Zusammenarbeit und ein Kontaktleitfaden zur Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen den Diensten - wird Ende 2019 verfügbar sein und bei einer Konferenz in Brüssel im Dezember 2019 vorgestellt.

Das EGN ist ein Projekt, das im September 2018 ins Leben gerufen wurde, von der Europäischen Kommission finanziert und von Nidos verwaltet wird. Zielsetzung ist der Aufbau eines Netzwerkes von Institutionen und Agenturen, die im Bereich der Vormundschaft für unbegleitete und ihren Familien getrennte Kinder arbeiten. Das Netzwerk hat großes Potenzial, eine Schlüsselrolle bei der Verbesserung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen Vormündern und anderen Akteuren zu spielen, einschließlich in Fällen von Dublin-Transfers, Menschenhandel und Verschwinden.

[1] Bewährte Verfahren und zentrale Herausforderungen für die behördenübergreifende Zusammenarbeit zum Schutz unbegleiteter Migrantenkinder vor dem Verschwinden , Missing Children Europe, 2015

[2] Verschwinden, weggehen, weglaufen - eine Flut von Kindern in Europa?, Terre des Hommes, 2009

[3] Gipfelstudie, Kapitel 3.3.6

[4] Gipfelstudie, Kapitel 3.2.5. und 3.3.6

[5] Gipfelstudie, Kapitel 3.2.2

[6] Weitere Informationen finden Sie in der Rechtsprechung von ECRE/ELENA zur Anwendung der Dublin-III-Verordnung bei Familienzusammenführungsfällen (2018).

[7] Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Gemeinsamen Maßnahme Nr. 98/700/JI des Rates, der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EU) Nr. 2016/1624 des Europäischen Parlaments und des Rates (September 2018)