Solidarité et coopération entre les États membres de l’UE

Dernière mise à jour : mars 2019

 

QUEL EST LE CŒUR DU PROBLÈME ?

Les enfants en migration peuvent être impliqués dans des procédures au sein de l’UE nécessitant une coopération transfrontalière entre les autorités nationales. L’efficacité d’une coopération transfrontalière pour la protection des enfants en migration dépend d’une approche inter-agences et multidisciplinaire faisant intervenir différents acteurs. Cependant, si les institutions européennes sont dans une position privilégiée pour créer une meilleure coopération transfrontalière, le cadre juridique et politique étant actuellement assez général et incomplet, la pratique est sous-développée et le soutien à cette coopération doit être amélioré.

Une coopération transfrontalière peut, par exemple, s’avérer nécessaire lorsqu’un enfant demande une protection internationale et qu’un transfert vers un autre pays est envisagé (sur la base du Règlement Dublin III). Cela peut également se produire en cas de regroupement familial ou de rétablissement des liens familiaux. Une coopération transfrontalière efficace entre les différents acteurs institutionnels des pays impliqués (tels que l’autorité responsable de la procédure de Dublin, l’autorité d’accueil, les autorités de protection de l’enfance, etc.) est essentielle pour garantir la bonne application de ces procédures.

La coopération transfrontalière est également cruciale pour garantir la protection et la mise en œuvre d’un plan de prise en charge individuelle transfrontalière. Par exemple, les tuteurs ou les professionnels chargés du suivi médical ou psychosocial doivent être en mesure de discuter de la situation et des besoins de l’enfant avec leurs homologues, en vue d’une prise en compte efficace de l’intérêt supérieur de l’enfant.

Une coopération transfrontalière efficace est également importante pour éviter d’exposer les enfants à des risques. Une étude réalisée par le projet SUMMIT en 2015[1] et auparavant par Terre des Hommes en 2009[2] a révélé que l’une des raisons pour lesquelles des enfants non accompagnés disparaissent réside dans la procédure longue et fastidieuse de leur transfert vers un autre pays, en particulier dans les cas où l’enfant essaie d’aller retrouver des membres de sa famille. Dans certains cas, les enfants abandonnent le processus ou perdent confiance dans le système et préfèrent voyager par leurs propres moyens. Les enfants qui traversent seuls les frontières sont inévitablement exposés à plusieurs risques, notamment le sans-abrisme, un niveau élevé de stress et d’anxiété, la contrebande, l’exploitation et la traite d’êtres humains. Lorsqu’un enfant est porté disparu et qu’on le croit dans un autre pays, une coopération transfrontalière doit être instaurée pour assurer un suivi approprié.

Bien que son importance cruciale soit de plus en plus reconnue, la coopération transfrontalière en matière de disparition d’enfants semble, en pratique, être l’exception plutôt que la règle. Lorsque la coopération transfrontalière est enclenchée, elle repose sur des relations personnelles, plutôt que sur des procédures formelles, claires et standardisées[3].  La coopération est souvent compromise par un manque de clarté sur les rôles des agences dans différents pays et sur les procédures à suivre[4]. L’échange inefficace d’informations nationales entre les agences (résultant, entre autres, de l’absence d’un système adéquat d’échange d’informations fournissant un pare-feu clair entre la protection et l’application des règles en matière de migration ; le manque de confiance et les préoccupations du RGPD lors de l’échange d’informations délicates sur le cas d’un enfant) et les difficultés d’identification sans ambiguïté de l’enfant entravent également une coopération transnationale efficace[5].

QUELS DROITS DE L’ENFANT SONT EN JEU ?

Voir la section sur les droits de l’enfant sur cette page.

QUELS SONT LES POLITIQUES ET INSTRUMENTS PERTINENTS DE L’UE?

Les principales mesures politiques et législatives de l’UE comprennent :

▪          procédures à la frontière,

▪          procédures de protection internationale, y compris les procédures d’asile et les procédures de Dublin (servant à déterminer quel État membre est tenu de traiter une demande de protection internationale)

▪          procédures de regroupement familial

▪          procédures de lutte contre la traite d’êtres humains et

▪          procédures de renvoi.

Celles-ci comprennent des dispositions qui traitent spécifiquement des enfants, notamment des dispositions axées sur la coopération transfrontalière pour les enfants non accompagnés.

Le rôle des agences de l’UE est important dans ce domaine pour l’étude et le développement de mesures concrètes de soutien aux États membres, y compris l’orientation et la formation, mais également dans la participation à des opérations telles que l’implication de Frontex dans les activités de prise en charge à la frontière, ou la participation du BEAMA, de Frontex et d’Europol à des points chauds en Grèce et en Italie.

Tout

§  Communication de la Commission européenne sur la protection des enfants en migration

encourage les États membres à recueillir et à échanger des données comparables afin de faciliter la recherche transfrontalière des enfants disparus et la vérification des liens familiaux, ainsi que d’assurer la recherche rapide et efficace de la famille, au sein ou en dehors de l’UE, en exploitant pleinement les canaux de coopération transfrontalière. Les États membres rendent compte de la mise en œuvre de la communication du 12 avril (dernière mise à jour le 12 janvier 2018), comprenant le recueil et l’échange de données comparables.

Prise en charge aux frontières

§  Règlement Eurodac (UE) 603/2013: établit la base de données « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales de ressortissants de pays tiers et d’apatrides arrêtés lors du franchissement irrégulier d’une frontière extérieure d’un État membre, s’ils ont au moins 14 ans, aux fins de gestion des demandes d’asile. La révision de cette directive est en cours.

§  Système d’information Schengen (SIS) : permet aux autorités nationales compétentes, telles que la police et les garde-frontières, de partager des informations relatives à la sécurité et à la prise en charge aux frontières, y compris d’entrer et de consulter des alertes sur des personnes (disparues). Les bureaux nationaux SIRENE situés dans chaque État membre servent de guichets uniques pour l’échange d’informations supplémentaires et la coordination d’activités liées aux alertes SIS.

§  Système d’information sur les visas (décision 2004/512 / CE du Conseil) : permet aux États de l’espace Schengen d’échanger des données sur les visas. Il se compose d’un système informatique central et d’une infrastructure de communication reliant ce système central aux systèmes nationaux.

§  Règlement européen relatif aux garde-frontières et aux garde-côtes (UE) 2016/1624 : dans le cadre de la gestion européenne intégrée des frontières, devrait soutenir et coordonner la coopération technique et opérationnelle entre les États membres (article 4). Ce règlement est en cours de révision.

§  Le Code frontières Schengen (règlement (UE) n° 610/2013) oblige les États membres à inclure dans les programmes de formation des garde-frontières une formation spécialisée sur la détection et le traitement des situations impliquant des personnes vulnérables, telles que les mineurs non accompagnés et les victimes de la traite d’êtres humains. Les États membres doivent également désigner des guichets nationaux pour les consultations sur la situation des enfants. Une liste de ces guichets nationaux est mise à disposition des États membres par la Commission.

Enfants de migrants en séjour régulier et bénéficiaires d’une protection internationale :

▪          Directive européenne sur les résidents de longue durée - couvre le statut et les droits des migrants non ressortissants de l’UE qui résident régulièrement et sans interruption dans un pays depuis 5 ans et qui remplissent certains critères.

L’article 25 prévoit la désignation de guichets dans chaque État membre qui seront responsables de l’échange d’informations relatives aux titres de séjour et à la protection contre l’expulsion.

 

Enfants demandeurs ou bénéficiaires d’une protection internationale :

[La législation existante en matière de protection internationale est en cours de renégociation sur la base des propositions de la Commission avancées en 2016]

▪          Le règlement Dublin III détermine quel État membre est responsable d’examiner une demande de protection internationale et fournit des garanties explicites pour les enfants. Les intérêts supérieurs des enfants et le droit de vivre en famille sont des considérations primordiales dans le cadre de l’application du règlement (préambules 13, 16 et article 6).

Le règlement oblige les États membres à tenir compte des possibilités de regroupement familial dans l’évaluation des intérêts supérieurs de l’enfant. Pour les mineurs non accompagnés, les États ont l’obligation spécifique d’identifier les proches parents, les frères et sœurs et les membres de la famille. Cette disposition prévoit l’obligation de recherche proactive des membres de la famille et nécessite de tenir compte des informations fournies par le mineur. De plus, les États ont l’obligation de se coordonner rapidement et d’échanger des informations avec les autres États membres pour identifier les membres de la famille, prouver l’existence de liens familiaux démontrés (en consultant l’autre État membre, en examinant les registres, les permis de résidence, les preuves de liens et, au besoin, les tests d’ADN) et évaluer la capacité du proche parent à prendre soin de l’enfant[6]. Lorsqu’il procède au transfert, l’État membre qui transfère doit communiquer les informations nécessaires avec l’État membre qui reçoit afin de permettre l’assistance adéquate, la protection et le respect des droits de la personne.

·       La Directive pour la procédure d’asile  établit, selon l’article 49, que « les États membres doivent, en liaison avec la Commission, prendre toutes les mesures nécessaires pour établir une coopération directe et un échange d’informations entre les autorités compétentes » ;

·       La Directive relative aux conditions d’accueil mentionne l’importance de la coopération entre les États membres de l’UE en matière d’accueil de demandeurs d’une protection internationale (préambule 26). Cette directive fait actuellement l’objet d’une révision.

·       Le Programme européen de réinstallation permet aux enfants de pays hors de l’UE qui ont besoin d’une protection internationale d’en bénéficier au sein de l’Union européenne. Une proposition de règlement établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation est également en cours de négociation.

·       Le Guide pratique de l’EASO sur l’intérêt supérieur de l’enfant dans les procédures d’asile examine la mise en œuvre de l’intérêt supérieur de l’enfant dans les procédures de Dublin.

·       Le Guide pratique de l’EASO sur la recherche familiale traite, tout au long, de la nécessité d’une coopération entre les États membres.

·       Le programmme de formation de l’EASOcomprend, entre autres, un module sur la Directive relative aux procédures d’asile (12) et un sur le Règlement Dublin III (13). Le réseau de l’EASO des unités « Dublin » nationales des 32 États signataires du règlement vise à renforcer la coopération et l’échange d’informations entre elles.

·       Le manuel de la FRA sur la tutelle des enfants aborde spécifiquement, au point 4, la question de la coopération transnationale dans le contexte de la protection de l’enfance.

·       La FRA a publié un rapport sur les enfants séparés demandeurs d’asile dans les États membres de l’Union européenne.

Enfants victimes de la traite d’êtres humains :

·       La Directive européenne relative à la lutte contre la traite des êtres humains établit – voir en particulier le préambule 5 – que « [L]es services répressifs des États membres devraient poursuivre leur collaboration dans le but de renforcer l’efficacité de la lutte contre la traite des êtres humains. Une étroite collaboration transfrontalière, englobant notamment l’échange d’informations et de bonnes pratiques, ainsi que le maintien d’un dialogue ouvert entre les autorités policières, judiciaires et financières des États membres, sont essentiels à cet égard. Il convient de favoriser la coordination des enquêtes et des poursuites dans les affaires de traite d’êtres humains par une coopération renforcée avec Europol et Eurojust, la mise en place d’équipes communes […]. »

Enfants pouvant faire l’objet d’une procédure de retour :

La coopération entre les États membres de l’UE au regard du retour est en grande partie tributaire de l’échange de données et de la coopération opérationnelle dans les domaines suivants :

• ⇥ l’assistance au transit dans le cadre de mesures d’éloignement par voie aérienne ;

•⇥ l’organisation de vols communs pour l’éloignement ;

•⇥ la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement

•⇥ et la mise en œuvre de directives sur le retour forcé.

·       L’ Agence européenne des gardes-frontières et des garde-côtes joue un rôle important dans la coopération opérationnelle en matière de retour (articles 27 à 33), tout en tenant compte des droits de l’enfant. La Commission européenne a publié une proposition visant à renforcer davantage le rôle de l’Agence dans l’exécution des procédures de retour[7].

·       Directive de l’UE sur le retour (2008/115/CE) – procédures et droits des enfants identifiés par des autorités responsables de l’immigration comme étant en situation irrégulière – Les préambules 7 et 19 soulignent le besoin de coopération avec les pays tiers et entre les institutions concernées à toutes les étapes du processus de retour.

·       Recommandation de la Commission européenne visant à rendre les retours plus effectifs, 7 mars 2017 – le considérant 9 insiste sur le besoin de « […] procédures et instruments qui permettent de transmettre rapidement les informations aux autorités compétentes, ainsi qu’une coopération entre tous les acteurs qui interviennent dans les différentes procédures ».

À SURVEILLER : dernière mise à jour en mars 2019

En résumé

·       La révision en cours des instruments européens de protection internationale s’avère longue et controversée, en raison notamment de la difficulté à trouver des compromis sur le Règlement de Dublin.

·       La Commission européenne a publié une proposition visant à renforcer davantage le rôle de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes dans l’exécution des procédures de retour, y compris les opérations conjointes entre les États membres.

·       La révision du règlement Eurodac entraîne des risques importants et ouvre des possibilités d’amélioration en ce qui concerne la protection et les droits des enfants (voir ci-dessous).

·       Bien que le système d’information Schengen soit susceptible de rendre plus efficace la coopération entre les États membres dans les cas d’enfants migrants portés disparus, il présente des risques considérables pour la protection des enfants (voir ci-dessous).

·       Le développement continu d’un réseau européen de la tutelle (EGN) est un élément positif (voir ci-dessous).

La proposition de révision du Règlement Eurodac élargit les objectifs de la base de données pour inclure le repérage et la surveillance des mouvements secondaires ainsi que l’application des décisions de retour. Elle abaisse également de 14 à 6 ans l’âge auquel un enfant doit être enregistré et introduit le recours à la contrainte pour obtenir les empreintes digitales des enfants de plus de 14 ans. Bien que l’abaissement de l’âge d’enregistrement puisse permettre une meilleure coordination des activités de protection des enfants, les données serviront à faire appliquer le Règlement Dublin, les restrictions imposées aux mouvements secondaires ainsi que les décisions de retour, ce qui pourrait aller à l’encontre de l’intérêt supérieur de l’enfant et amener un plus grand nombre d’enfants à éviter tout contact avec des autorités de l’État et à s’en dissocier.

La révision du système d’information Schengen a apporté des changements positifs dans l’utilisation des signalements SIS dans les cas d’enfants portés disparus. Par exemple, il est désormais possible de faire la distinction entre

o   des fugueurs ;

o   des enfants migrants non accompagnés ;

o   des enfants enlevés par un membre de la famille.

Toutefois, en cas de disparition d’un enfant migrant, les autorités compétentes peuvent placer ce dernier dans un lieu sûr afin de l’empêcher de poursuivre son voyage, si la législation nationale l’autorise. Les autorités responsables de la migration sont désormais aussi autorisées à avoir accès à la base de données, y compris aux signalements relevant de l’article 32. Le double objectif du SIS consistant à retrouver les personnes disparues (y compris les enfants) et à gérer le retour peut compromettre la protection des enfants et décourager les signalements. Aussi faut-il une ligne de démarcation nette entre la protection et l'application des mesures en matière de migration.

La proposition de refonte de la Commission européenne modifiant la Directive sur les conditions d’accueil renforce l’obligation des États membres de coopérer par le biais d’indicateurs élaborés par le réseau de l’EASO sur les autorités de réception développées par l’EASO.

RESSOURCES DE PLAIDOYER

Le rapport du projet SUMMIT (coordonné par Missing Children Europe) sur les meilleures pratiques et les principaux défis de la coopération inter-agences pour la prévention de la disparition d’enfants migrants non accompagnés consiste en une étude approfondie menée en Belgique, à Chypre, en Grèce, en Irlande, en Italie, en Espagne et au Royaume-Uni sur la disparition d’enfants migrants non accompagnés. Cette recherche vise à recenser les bonnes pratiques et les principaux défis de la coopération inter-agences, y compris transfrontalière.

Un manuel à l’usage des professionnels de terrain, a été élaboré pour traduire les résultats de recherche en exemples et outils concrets et ainsi améliorer les connaissances et les interventions des professionnels au niveau individuel qui travaillent directement avec des enfants non accompagnés ou sur des cas de disparition. Le manuel vise à stimuler et à diffuser les pratiques permettant de mieux coopérer, y compris au-delà des frontières, dans la prévention, l’intervention et la prise en charge des enfants non accompagnés portés disparus.

La conférence annuelle intitulée « Lost In Migration » regroupe des professionnels de différents pays pour leur permettre de discuter des bonnes pratiques ayant un impact sur la prévention et la réponse en cas de disparition d’enfants migrants. Les recommandations finales issues de la conférence portent sur la coopération transfrontalière et sont disponibles ici.

Le programme Amina, dirigé par Missing Children Europe et ses partenaires, vise à aider les professionnels de terrain en élaborant des outils pour combler les lacunes de connaissances et de pratiques dans leur réponse coordonnée aux cas de disparition d’enfants migrants dans le cadre de la traite d’êtres humains. Une boîte à outils – comprenant des listes de contrôle, des suggestions de procédures, des modules de coopération et un guide des contacts pour faciliter la coopération entre les services – sera disponible à la fin de l’année et présentée lors d’une conférence à Bruxelles en décembre 2019.

Le Réseau européen de la tutelle, qui est un projet lancé en septembre 2018, financé par la Commission européenne et géré par Nidos, a pour objectif de mettre sur pied un réseau d’institutions et d’agences œuvrant dans le domaine de la tutelle des enfants séparés et non accompagnés. Le réseau dispose d’un grand potentiel pour jouer un rôle important dans l’amélioration de la coopération transfrontalière entre des tuteurs et d’autres acteurs, notamment dans les cas de transfert au titre de Dublin, de traite d’êtres humains et de disparition.

[1] Best practice and key challenges for interagency cooperation to safeguard unaccompanied migrant children from going missing , Missing Children Europe, 2015

[2] Disappearing, departing, running away: A surfeit of children in Europe?, Terre des Hommes, 2009

[3] Étude de Summit, chap. 3.3.6.

[4] Étude de Summit, chap. 3.2.5 et 3.3.6

[5] Étude de Summit, chap. 3.2.2

[6] Pour en savoir davantage, consulter ECRE/ELENA Case law note on the application of the dublin regulation to family reunion cases (2018).

[7] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant l’action commune 98/700/JAI du Conseil, le règlement (UE) nº 1052/2013 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil (septembre 2018).