Solidarietà e Cooperazione tra gli Stati membri dell'UE

Ultimo aggiornamento: marzo 2019

QUAL È IL NODO DELLA QUESTIONE?

I minori in migrazione possono trovarsi coinvolti in procedure nella UE che comportano la cooperazione transfrontaliera tra le autorità nazionali. Una efficace cooperazione transfrontaliera per la protezione dei minori in migrazione dipende da un approccio di cooperazione inter-agenzie e multidisciplinare che coinvolge diversi attori. Tuttavia, nonostante le istituzione europee si trovino in una posizione privilegiata per creare migliore cooperazione transfrontaliera, attualmente il quadro legale e politico è piuttosto generale e incompleto, la prassi è arretrata e il sostegno per una tale cooperazione necessita di miglioramenti.

La necessità di cooperazione transfrontaliera può presentarsi, ad esempio, quando un minore richiede la protezione internazionale  e si considera il trasferimento in un'altra nazione (sulla base del Regolamento di Dublino III) Può inoltre presentarsi in caso di ricongiungimento familiare o di ripristino dei legami familiari.  Una efficace cooperazione transfrontaliera tra i diversi attori istituzionali delle nazioni coinvolte nella causa (quali l'autorità responsabile per la procedura di Dublino, l'autorità deputata all'accoglienza, le autorità per la protezione dei minori, e altre) è   essenziale per garantire che tali procedure siano applicate correttamente.

La cooperazione transfrontaliera è altresì cruciale per garantire che la protezione e l'attuazione di un piano di assistenza individuale siano continue al di là delle frontiere. Ad esempio, i tutori o gli operatori incaricati del monitoraggio medico o psicosociale devono essere in grado di comunicare con le loro controparti sulla situazione e le necessità del minore, al fine di una efficiente attuazione dell'interesse superiore del minore.

Una efficace cooperazione transfrontaliera è anche importante per evitare di esporre i minori ai rischi. Uno studio condotto dal progetto SUMMIT nel 2015[1]e precedentemente da Terre des Hommes nel 2009[2] riporta che una ragione per la scomparsa dei minori non accompagnati è la lunga e laboriosa procedura per il trasferimento in un altro paese, specialmente nei casi in cui il minore sta cercando di ricongiungersi con i familiari. In alcuni casi, i minori abbandonano il processo o la fiducia nel sistema e preferiscono viaggiare  con i propri mezzi. I minori che attraversano da soli le frontiere sono inevitabilmente soggetti a molti rischi, compresi il vagabondaggio, un alto livello di stress e ansia, contrabbando, sfruttamento e traffico. E quando un minore scompare dalla assistenza e si sospetta che sia in un'altra nazione, è necessaria la cooperazione transfrontaliera per garantire un seguito adeguato.

Nonostante la sua cruciale importanza sia sempre più riconosciuta, nella pratica la cooperazione transfrontaliera per rispondere alla scomparsa dei minori sembra essere un’eccezione piuttosto che la regola. Quando si attiva la cooperazione transfrontaliera, è basata sulle connessioni personali, piuttosto che su procedure standard e chiare, formali[3].  La cooperazione è spesso messa a rischio da una mancanza di chiarezza sui ruoli delle agenzie nei diversi paesi e sulle procedure da seguire[4]. Una insufficiente condivisione delle informazioni  nazionali tra le agenzie (derivante, fra l'altro, da una mancanza di un sistema adeguato per la condivisione di informazioni che fornisca una netta divisione tra protezione e politica migratoria; una mancanza di fiducia e preoccupazioni GDPR quando si scambiano informazioni sensibili sul caso di un minore) e le difficoltà nell'identificazione non ambigua del minore ostacolano un'efficiente cooperazione transnazionale[5]

QUALI SONO  DIRITTI DEI MINORI IN GIOCO?

Vedere la sezione sui diritti dei minori in questa pagina.

QUALI POLITICHE E STRUMENTI UE SONO RILEVANTI?

Le politiche e le misure legislative chiave dell'UE includono:

▪          le procedure di frontiera,

▪          le procedure di protezione internazionale, incluse le procedure di asilo e le procedure di Dublino (per determinare quale Stato Membro è competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale)

▪          procedure di ricongiungimento familiare,

▪          procedure anti-tratta e

▪          procedure di rimpatrio.

Queste includono le disposizioni che hanno come oggetto specifico i minori, incluse le disposizioni in materia di cooperazione transfrontaliera per i minori non accompagnati.

Il ruolo delle agenzie UE è importante in questo campo, in termini di studi e sviluppo di misure pratiche di supporto per gli Stati Membri, che includono guida e formazione, ma anche attraverso il coinvolgimento nelle operazioni, come il coinvolgimento di Frontex in attività di gestione delle frontiere o il coinvolgimento di EASO, Frontex e Europol negli hotspot in Grecia e Italia.

Tutti

§  La Comunicazione della Commissione Europea sulla protezione dei minori in migrazione

incoraggia gli stati membri a raccogliere e scambiarsi i dati comparabili per facilitare l'identificazione transfrontaliera dei minori scomparsi e la verifica dei legami familiari, oltre che garantire una rapida ed effettiva ricerca dei familiari, dentro o fuori la UE, facendo pieno uso dei canali di cooperazione transfrontaliera esistenti. Relazione degli Stati Membri sull'attuazione della Comunicazione del 12 aprile (aggiornata al 12 gennaio 2018), inclusi la raccolta e lo scambio di dati comparabili.

Gestione delle frontiere

§  Il Regolamento Eurodac (UE) 603/2013: istituisce la banca dati 'Eurodac' per il confronto delle impronte digitali di tutti i cittadini di nazioni terze e gli apolidi che siano fermati a seguito dell'attraversamento irregolare di una frontiera esterna di uno Stato Membro, se hanno almeno 14 anni, con lo scopo di gestire le richieste di asilo. La Direttiva è attualmente in fase di revisione.

§  Il Sistema di Informazione Schengen (SIS): consente alle autorità nazionali competenti, come i corpi di polizia e la polizia di frontiera, di condividere le informazioni relative a sicurezza e gestione delle frontiere, inoltre di inserire e consultare le segnalazioni sulle persone (scomparse). Gli uffici nazionali specializzati SIRENE, situati in ogni Stato Membro, fungono da singoli punti di contatto per lo scambio diinformazioni supplementari e  il coordinamento delle attività relative alle segnalazioni SIS.

§  Il sistema di informazione visti (Decisione del Consiglio 2004/512/EC): consente ai paesi Schengen di scambiarsi i dati sui visti. Consiste di un sistema informatico centrale e una infrastruttura comunicativa che collega questo sistema centrale ai sistemi nazionali.

§  Il regolamento della guardia costiera e di frontiera europea (UE) 2016/1624:come parte della gestione integrata delle frontiere europee, dovrebbe supportare e coordinare la collaborazione tecnica e operativa tra gli Stati Membri. Questo regolamento è attualmente in fase di riesame.

§  ll codice frontiere Schengen (Regolamento (UE) N° 610/2013) obbliga gli Stati Membri a includere nei programmi di formazione per la polizia di frontiera una formazione specializzata per individuare e gestire le situazioni che coinvolgono le persone vulnerabili, come i minori non accompagnati e le vittime della tratta. Gli Stati membri devono inoltre designare i punti di contatto nazionali per la consultazione sulla situazione dei minori. Un elenco di questi punti di contatto nazionali è messo a disposizione degli Stati membri dalla Commissione.

I figli di migranti regolarmente residenti e i beneficiari di protezione internazionale:

▪          La direttiva UE sui residenti di lungo periodo - tratta lo status e i diritti dei migranti non UE, che risiedono regolarmente e ininterrottamente da 5 anni, che soddisfano determinati criteri.

L'articolo 25 prevede la nomina di punti di contatto in ogni Stato Membro, che saranno responsabili dello scambio di informazioni relativo ai permessi di soggiorno e alla protezione contro l'espulsione.

Minori richiedenti la protezione internazionale o che l'hanno ottenuta:

[La legislazione sulla protezione internazionale vigente è attualmente oggetto di rinegoziazione sulla base delle proposte della Commissione presentate nel 2016]

▪          il regolamento di Dublino III stabilisce quale Stato membro è competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale e fornisce le  garanzie esplicite per i minori. L'interesse superiore del minore, e il  diritto alla vita familiare sono tenuti in massima considerazione quando si applica il regolamento (Narrazioni 13, 16 e articolo 6).

Il regolamento obbliga gli Stati Membri a prendere in considerazione la possibilità di un ricongiungimento familiare durante la valutazione dell’interesse superiore del minore. Per i minori non accompagnati, gli Stati hanno l'obbligo specifico di identificare i familiari, fratelli e sorelle o parenti. L'obbligo include  il dovere di ricercare proattivamente i familiari e di prendere in considerazione le informazioni fornite dal minore. Gli Stati hanno inoltre l'obbligo di coordinare e scambiare tempestivamente le informazioni con gli altri Stati Membri per identificare i familiari, dimostrare l'esistenza di comprovati legami familiari (consultando altri Stati membri, esaminando i registri, i permessi di soggiorno e, se necessario, i test del DNA) e valutare la capacità del familiare di prendersi cura del minore[6]. Nel caso in cui si esegua il trasferimento, lo Stato Membro che lo esegue comunicherà allo Stato Membro ricevente le informazioni necessarie per permettere un'adeguata assistenza, protezione e rispetto dei diritti della persona.

·       La direttiva sulle procedure di asilo stabilisce, attraverso l'articolo 49, che "gli Stati Membri, insieme alla Commissione, prendono tutte le misure necessarie per stabilire la cooperazione diretta e uno scambio di informazioni tra le autorità competenti";

·       La direttiva sulle condizioni di accoglienza menziona l'importanza della cooperazione tra gli Stati Membri UE nel campo dell'accoglienza dei richiedenti la protezione internazionale (narrazione 26). Questa direttiva è attualmente in fase di revisione.

·       Programma di reinsediamento UE offre ai minori al di fuori dell'UE e bisognosi di protezione internazionale la possibilità di ottenerla nella UE. C'è inoltre una proposta in fase di negoziazione per un Regolamento che stabilisce un Quadro normativo dell'Unione per il reinsediamento.

·       Guida pratica della EASO sull'interesse superiore del minore nelle procedure di asilo esamina l'attuazione dell'interesse superiore del minore nel regolamento di Dublino

·       Guida pratica EASO sul rintracciamento familiare esamina la necessità di cooperazione tra gli Stati Membri UE in tutta la guida

·       Programma di formazione EASO:Modulo sulla Direttiva per le procedure di asilo (12.), Modulo sul regolamento di Dublino (13.) Il network EASO delle Unità Dublino nazionali mira a intensificare la cooperazione e la condivisione di informazioni fra le unità Dublino nazionali nei 32 Stati Membri del Regolamento di Dublino.

·       Manuale FRA sulla tutela (Vedere la parte 4. Sulla cooperazione transnazionale nell'ambito della protezione dei minori, in particolare)

·       Rapporto FRA sui minori separati e richiedenti asilo negli Stati Membri dell'Unione Europea

Minori vittime di tratta:

·       Direttiva UE sulla tratta di esseri umani – vedere in particolare il paragrafo (5): “Le autorità degli Stati membri preposte all'applicazione della legge devono continuare a collaborare per rafforzare la lotta contro la tratta di esseri umani. A tal proposito, una stretta cooperazione transfrontaliera, che comprenda la condivisione di informazioni e di migliori prassi, nonché un dialogo aperto e costante tra le autorità di polizia, giudiziarie e finanziarie degli Stati Membri, è essenziale. Il coordinamento delle indagini e delle azioni penali nei casi di tratta di esseri umani deve essere agevolato da una cooperazione rafforzata con Europol e Eurojust, l’istituzione di squadre investigative comuni [...]”.

Minori che possono essere soggetti a procedure di rimpatrio:

La cooperazione tra gli Stati membri UE in materia di rimpatrio è strettamente collegata allo scambio di dati e alla cooperazione operativa nelle seguenti aree:

•              assistenza nei casi di transito nell'ambito di provvedimenti di espulsione per via aerea

•              organizzazione di voli congiunti per l'espulsione

•              riconoscimento reciproco delle decisioni di espulsione

•              e attuazione delle linee guida sul rimpatrio forzato

·       L' Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera svolge un ruolo fondamentale nella cooperazione operativa per il rimpatrio (articoli 27-33), tenendo in considerazione i diritti dei minori. La Commissione Europea ha emanato una proposta per rafforzare ulteriormente il ruolo dell'Agenzia nell'esecuzione dei rimpatri[7].

·       Direttiva UE sul rimpatrio (2008/115/CE) – procedure e diritti dei minori identificati dalle autorità di immigrazione come residenti irregolari - i paragrafi 7 e 19 sottolineano la necessità di cooperazione con i paesi terzi, e tra le istituzioni coinvolte, durante tutte le fasi della procedura di rimpatrio.

·       Raccomandazioni della Commissione Europea per rendere più efficaci i rimpatri, 7 marzo 2017- il paragrafo 9 sottolinea la necessità di “[…]  procedure e strumenti che consentano la comunicazione tempestiva delle informazioni alle autorità competenti, nonché la cooperazione tra tutti gli operatori coinvolti nelle diverse procedure”.

RICONTROLLA QUESTO SPAZIO: Aggiornato a marzo 2019

In breve:

·       La revisione in corso degli strumenti UE per la protezione internazionale si sta rivelando lunga e controversa, soprattutto a causa della difficoltà di trovare i compromessi sul Regolamento di Dublino.

·       La Commissione Europea ha formulato una proposta per rafforzare ulteriormente il ruolo dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera nell'esecuzione dei rimpatri, ivi comprese le operazioni congiunte di rimpatrio tra gli Stati membri.

·       La revisione del regolamento Eurodac presenta rischi significativi e, inoltre, potenziali miglioramenti riguardo la protezione e i diritti dei minori (vedere sotto).

·       Il sistema di informazione Schengen ha il potenziale per rendere più efficace la cooperazione tra gli Stati Membri in caso di minori scomparsi in migrazione, ma presenta anche rischi significativi per la protezione dei minori (vedere sotto).

·       L'attuale sviluppo di un Network europeo di tutela (EGN) è uno sviluppo positivo (vedere sotto).

La revisione proposta del Regolamento Eurodac amplia gli scopi del database Eurodac per individuare e tracciare anche il movimento secondario e rafforzare le decisioni sul rimpatrio. Diminuisce anche l'età di registrazione dei minori, da quattordici a sei anni, e introduce l'uso della coercizione per ottenere le impronte digitali dei minori con più di quattordici anni. L'abbassamento dell'età di registrazione può essere usato per coordinare meglio la protezione dei minori, ma i dati saranno utilizzati anche per attuare Dublino, le restrizioni sul movimento secondario e le decisioni di rimpatrio, che possono essere in contrasto con l'interesse superiore del minore e spingere più minori a evitare di contattare le autorità di Stato.

La revisione del Sistema di informazione Schengen ha apportato dei cambiamenti positivi nell'utilizzo delle segnalazioni SIS in caso di minori scomparsi. Ad esempio, è ora possibile distinguere tra

o   minori in fuga;

o   minori non accompagnati nel contesto della migrazione;

o   minori rapiti da un membro della famiglia

Tuttavia, nel caso di minori migranti scomparsi, le autorità competenti possono condurre il bambino in un luogo sicuro al fine di evitare che continui il suo viaggio, previa autorizzazione della legislazione nazionale. Le autorità di migrazione sono adesso autorizzate anche ad accedere al database, comprese le segnalazioni dell'articolo 32. Il duplice scopo del SIS di ritrovare le persone scomparse (compresi i minori) e gestire i rimpatri mette a rischio la protezione dei minori e può scoraggiarne la segnalazione. È necessaria una netta barriera di separazione tra la protezione e l'esecuzione della migrazione.

La proposta della Commissione Europea che modifica la Direttiva sulle condizioni di accoglienza rinnova gli obblighi degli Stati Membri di cooperare attraverso gli indicatori delineati da EASO e il network dell'Unione sulle autorità di accoglienza da sviluppato da EASO.

RISORSE PER ADVOCACY

Il progetto SUMMIT (coordinato da Missing Children Europe) Il rapporto sulle migliori prassi e sfide chiave per la cooperazione inter-agenzia per salvaguardare i minori migranti non accompagnati dalla scomparsa è uno studio approfondito sulla questione della scomparsa di minori migranti non accompagnati, condotto in Belgio, Cipro, Grecia, Irlanda, Italia, Spagna e Regno Unito. L'obiettivo di tale ricerca è di individuare le buone prassi e le sfide chiave presenti nella cooperazione inter-agenzia, anche a livello transfrontaliero.

Un manuale per i professionisti in prima linea è stato inoltre pubblicato, che traduce i risultati della ricerca in esempi e strumenti pratici, per migliorare la conoscenza e la risposta individuale dei professionisti che operano direttamente con i minori non accompagnati o con la scomparsa dei minori. Il manuale mira a stimolare e diffondere le prassi su come cooperare meglio, anche a livello transfrontaliero, nella prevenzione, la risposta e l'assistenza dei minori non accompagnati scomparsi.

La conferenza annuale “Lost In Migration” (Perso nella migrazione) riunisce i professionisti di diverse nazioni che si incontrano per discutere le buone prassi con impatto sulla prevenzione e la risposta alla scomparsa dei minori in migrazione. Le raccomandazioni conclusive della conferenza sono rivolte alla cooperazione transfrontaliera e sono disponibili qui.

Il Programma Amina, coordinato da Missing Children Europe e i suoi partner, ha lo scopo di assistere i professionisti in prima linea sviluppando gli strumenti che colmano le lacune nella conoscenza e prassi nella loro risposta coordinata nei casi di minori in migrazione scomparsi per ragioni legate alla tratta. Un kit di strumenti - comprendente una lista di controllo, procedure consigliate, moduli per la cooperazione e una guida di contatto per facilitare la cooperazione tra i servizi - sarà disponibile alla fine del 2019 e presentata in una conferenza a Bruxelles a dicembre 2019.

EGN è un progetto iniziato a settembre 2018, finanziato dalla Commissione Europea e gestito da Nidos, che mira a sviluppare un network di istituzioni e agenzie che operano nell'ambito della tutela dei minori non accompagnati e separati. Il Network ha l'enorme potenziale di rivestire un ruolo chiave nel miglioramento della cooperazione transfrontaliera tra i custodi e gli altri attori, inclusi i casi di trasferimento di Dublino, tratta e scomparse.

[1] Migliori prassi e sfide chiave per la cooperazione intra-agenzia per tutelare i minori migranti non accompagnati dalla scomparsa , Missing Children Europe, 2015

[2] Scomparsa, abbandono, fuga: un eccesso di minori in Europa? , Terre des Hommes, 2009

[3] Studio Summit, cap. 3.3.6

[4] Studio Summit, cap. 3.2.5 e 3.3.6

[5] Studio Summit, cap. 3.2.2

[6] Per approfondimenti, vedere anche ECRE/ELENA nota di giurisprudenza sull'applicazione del regolamento di Dublino ai casi di ricongiungimento familiare (2018).

[7] Proposta per un regolamento del Parlamento Europeo e del consiglio sulla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga l'Azione congiunta n° 98/700/GAI del Consiglio, il Regolamento (UE) n° 1052/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio e il Regolamento (UE) n° 2016/1624 del Parlamento Europeo e del Consiglio (settembre 2018)